《政府采購法》自2002年頒布以來，經過八年的實施和實踐，對政府采購制度的改革起了巨大的推動作用，但在執行過程中發現需要加以完善和補充，使政府采購法規更加嚴密、更便于操作。因此，筆者認為，即將推出的政府采購法實施條例需要解決一些在工作中已發現的根本性問題，從而使政府采購制度改革在法制化、科學化、精細化的軌道上前進。
重新界定“政府采購”的內涵與外延
《政府采購法》第2條規定，本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。在《政府采購法》中“政府采購”是一個專用名詞，有特殊的含義，它是一種購買行為，一種政府組織的購買行為，一種政府組織使用財政性資金依法購買的行為，而且是政府組織購買那些在集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。由于理解或使用的不同，賦予了“政府采購”三個含義：采購制度，采購活動，采購行為。它有時是名詞，有時是動詞；有時是大概念的“政府采購”，有時是小概念的“政府采購”，并且與“政府采購”相關或相近的詞組有政府的采購、政府的購買、公共采購等，極易造成混淆。特別是在理解上，“集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上”的是“政府采購”，那么反推，“集中采購目錄以外的或者采購限額標準以下”的政府購買性行為（既是國家機關、事業單位和團體組織，也使用的是財政性資金，還是按照政府采購法規定的采購方式與程序進行的采購）就不屬于“政府采購”了？還有《政府采購法》第7條規定：政府采購實行集中采購和分散采購相結合。集中采購的范圍由省級以上人民政府公布的集中采購目錄確定。依此理解，分散采購則是采購集中采購目錄以外的采購對象，那么在邏輯上推論，采購集中采購目錄以外的采購對象就不屬于“政府采購”，也就是說分散采購不是政府采購，而與第7條的規定相矛盾。所以，為了避免混亂，便于人們理解、執行政府采購法，在《政府采購法實施條例》中要明確規定“政府采購”的內涵與外延，理清“政府采購”相關或相近詞組的關系。
分別動態地制定“國貨”標準
《政府采購法》明確規定，政府采購應當采購本國貨物、工程和服務。關于“國貨”的界定問題，國內許多專家學者進行了探討，有原產生地說、增加值比例說、知識產權說、制造地說、注冊地說以及歐盟標準、美國標準等，但這些都不能真正達到保護民族工業，促進經濟發展的目的，從單個的講，都與推行政府采購制度的初衷不符。因此，筆者認為“國貨”首先是一個動態的概念，它的界定應該考慮我國的基本國情、考慮我們所處的時代、考慮國家的發展、經濟政策、產業水平、政策功能、國家的安全、就業、稅收政策的落實等，所以“國貨”的概念也不是一成不變的，它可以隨著經濟的發展、國力的增強、開放的程度來增加、充實、完善其內涵。且貨物、工程和服務的“國貨”概念表述也可以不一樣，可采取分別界定的辦法，將貨物、工程和服務的“國貨”定義進行明確。
在界定“國貨”的問題上，肯定會觸及到部分集團的利益，但如果我們以國家和人民的利益高于一切為出發點，就可以把復雜問題簡單化。鑒于目前學術界難以形成統一的觀點或各種利益集團博弈的情況下，應采取快刀斬亂麻的方式，將政府采購所要達到的目的或目標進行依次排列，在GPA的框架下，按照保其關鍵、考慮重點、兼顧一般的原則實行界定。如“服務”（軟件業）應該考慮的是國家安全和扶持發展問題，那么國家安全是關鍵、扶持發展是重點；如“貨物”的采購，我們更多的是考慮支持自主創新、支持民族品牌，那么我們就把自主知識產權作為核心因素來考慮；如在“工程”的采購上，我國更多的是考慮就業和稅收，那么我們就把注冊地、納稅等因素作為關鍵問題考慮。
明確工程政府采購管理職責
在對工程納入政府采購管理上，以往人們爭論較多的是兩法的銜接問題，討論的是如果理順兩法的關系問題。其實，筆者認為并不存在兩法的銜接和理順問題，兩法規定的已經十分清晰和明了，所謂的爭論只不過是部門利益和既得利益在作怪，在爭所謂的管理權。
《政府采購法》規定：各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法。對于以上兩句話，無論從法理上的“新法優于舊法”、“特別法優于一般法”、實體法優于程序法等理解，還是從字面理解，即：屬于《政府采購法》調整范圍內的工程類的采購項目，如果采用招標投標方式采購的，適用于《招標投標法》規定的程序進行；如果不采用招標投標方式采購，而采用《政府采購法》所規定的其他采購方式，如采用競爭性談判等方式采購的，則不按《招標投標法》規定的程序進行，而是按照《政府采購法》規定的競爭性談判采購方式的程序進行。
所以應理解為：在政府采購工程的招投標環節上，執行《招標投標法》所規定的招投標程序，其他環節按照《政府采購法》的規定執行，而并非政府采購工程采購屬《招標投標法》調整的對象，兩法所調整的對象清晰后，其他的問題就“迎刃而解”。目前在《政府采購法實施條例》上需要明確的是，應規定：凡采購人使用財政性資金（包括財政部對財政性資金界定所規定的資金）采購工程的納入政府采購管理，包括預算編制、計劃申報、方式審批、委托采購、行政救濟、合同簽訂、集中支付、檔案管理等。
在工程的采購上，《政府采購法》沒有明確工程采用采購方式的條件，也沒有明確數額標準的制定權限，以及明確工程的采購方式除了招投標外，是否還可采用競爭性談判和詢價采購方式，以及采用其他采購方式的采購程序與貨物和服務的是否一致等。所以在《政府采購法實施條例》中相應明確。
制定采購對象的確定與劃分的標準
在實際操作中，一個采購項目既包括工程、又含有貨物、還存在后續服務，不可能將一個項目分拆開進行采購，也不可由多個供應商組織實施。那么，這樣的采購項目該如何確定？是工程或貨物，還是服務呢？且是由采購人確定？還是由管理部門確定？這都需要明確。明確采購對象的目的，一方面為了確定采購方式，方便采購人實際操作，便于相關部門監管；另一方面便于事后的統計，掌握完整準確的信息，為政府決策提供依據。
筆者認為，有兩種確定方法：一是比例法，二是地位法。所謂比例法，是指在采購項目中，按采購對象所占預算金額大小的比重來確定。所謂地位法，是指在采購項目中，以采購對象在采購項目的重要性來確定，這種重要性，還要分采購中和使用中。對于由誰來確定，還是采取由采購人在申報采購計劃時同是提出申請，再由監管部門依具體情況在審批采購方式時一并核準為宜。
回避的范圍應擴大
為了體現公平、公正，政府采購中的回避機制是必不可少的，因此，《政府采購法》第12條規定：在政府采購活動中，采購人員及相關人員與供應商有利害關系的，必須回避。供應商認為采購人員及相關人員與其他供應商有利害關系的，可以申請其回避。相關人員是指招標采購活動中評標委員會的組成人員，競爭性談判采購中談判小組的組成人員，詢價采購中詢價小組的組成人員。《政府采購法》只規定了兩類人員需要回避，即采購人員及相關人員，而且是與供應商有利害關系的。對于相關人員法律也就界定為參與評標人員；采購人員是指采購人中參與采購管理、組織、協調的人員和采購代理機構中組織、操作采購活動的人員。利害關系包括：一是應回避人員與供應商或其有關人員的親屬；二是應回避人員或其近親屬與可能供應商有利益或受害關系；三是與供應商有其它關系，可能影響到采購活動公平公正競爭的。只有同時具備以上兩點，才需要回避。但在實踐中發現，在政府采購活動中，不只是這兩類人員需要回避，而在各個重要環節，其相關人員與供應商有利害關系的人都應回避。
一是在采購項目需求方案的制定時。采購項目需求方案決定買什么，由于采購人沒有一個十分成熟的方案，特別是網絡系統工程的建設，采購人往往請相關專家參與需求方案的討論與論證，在這些專家里面就可能有某些供應商、某個產品、某個品牌的代言人，特別是少數采購人還征求做過同類項目供應商的意見。為了防止采購項目需求方案的傾向性或排他性，必須注意參與討論與論證的相關人員及專家的回避，保證采購項目需求方案制定得公正、合理、科學。二是在供應商資格條件的設定時。采購人對參與投標的供應商的資格設定條件，是為了保證采購合同的正常履行。同時，資格條件也是一個門檻，這個門檻設定的好壞，直接關系到供應商是否有資格參與政府采購活動，特別是在IT產品的采購中，靈敏的供應商就會在這方面做文章。他們會通過各種手段盡量將設定的資格條件對自己或對自己所代理的品牌及產品有利，使自己的競爭對手越少越好。三是在供應商資格的審查時。實行供應商資格審查，是為了提高采購效率、保證合同的履行。一般來說資格的審查是起把關的作用，它將一些不合格或不合資格要求的供應商篩選掉。但資格審查也是一把雙刃劍，它可以被所存私心的人運用，將競爭對手以各種手段或方式在第一關就排擠掉。所以在資格的審查人員的組成上也應實行回避，防止采購人與供應商合伙圍標。四是在招標文件的制定時。招標文件是采購人采購項目、采購需求、采購方式反映的綜合體，也是供應商響應的重要和主要依據。如果招標文件制定得有歧視性和排他性，相關供應商就無法對招標文件作實質性響應。所以在招標文件制定過程中，在征詢專家意見時也應執行回避制度。 五是在采購項目的監理中。對采購項目實行監理制度已有明文規定，如網絡系統工程的設計、集成與建設、監理就有一個回避的問題，不可能同時由一家或母子公司承擔，其相關人員也有一個回避。六是在采購項目的驗收時。采購項目的驗收雖然對采購活動的公平和公正性影響不大，但關系采購的質量，更關系供應商的聲譽，它影響供應商的業績、信譽。所以在驗收時其驗收機構及人員也存在一個回避問題。七是在采購項目績效的評估時。對于采購項目的績效評估，目前我們還重視不夠，隨著績效預算的推行、政府采購改革的不斷深入，今后政府采購的一頭一尾的兩個評估是必不可少的環節，即政府采購項目開始前的可行性評估（可行性研究）和政府采購項目完工后的社會效益、經濟效益以及環境效益的評估。這兩個評估，前后就不能是一套班子和相同人員，對于參與了可行性評估的，在績效評估時就得實行回避。
在回避的提出與執行回避的問題上，《政府采購法》沒有明確規定，只是規定對回避的提出有主動與被動之分，前者是相關人員自己提出回避，后者是供應商申請其相關人員回避。是否只有供應商申請其回避呢，筆者認為還有三種情形，可以申請其回避，一是評標委員會的專家認為其他專家有嫌疑存在利害關系的，可以向采購活動組織者或監管部門提出，申請其回避；二是采購活動的組織者認為相關人員需要回避的可以向監管部門提出，申請其回避；三是監管部門的人員認為相關人員需要回避的也可以提出，申請其回避。
目前在回避執行上有兩個問題需要探討。一是非政府采購當事人有沒有提出申請回避的權利。作為非政府采購當事人其提出的申請回避是否有效？如在采購活動結束后的評標結果公告中，非政府采購當事人知曉評標委員會中的專家是必須回避的，而投標供應商及其他當事人又不知情，非政府采購當事人提出后是否有效。雖然按《政府采購法》的規定，供應商只有認為自己的權益受到損害時才能提出質疑、投訴。筆者認為，提出申請回避不是質疑或投訴，非政府采購當事人提出的申請回避是有效的，包括一般公民，因為他們是在履行一個公民的監督權利。所需要注意的是提出的人員必須是書面、署名，必須有事實依據。還應在公告期內。超出公告期的也可以提出，只要事實確鑿，可供監督管理部門查處。而這種形式就是事后的檢舉了。二是回避中的保密與知情的沖突。《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》規定：評標委員會成員名單原則上在開標前確定，并在招標結果確定前保密。這個規定就有矛盾，評標委員會名單在招標結果確定前都保密，供應商怎么知道那些評標委員會成員需要回避？僅靠評標委員會成員自覺回避是不夠的。所以供應商不知情，就無形中剝奪了供應商申請回避的權利，而當招標結果公示后，供應商認為某一個評標委員會成員需要回避也已是事后了。如果供應商所提出的回避申請是事實，其整個評標活動是否有效？而評標委員會成員不在招標結果確定前保密，讓供應商都知曉，其結果可能是供應商有了知情權，也給供應商“活動”評標委員會成員的機會，這是一個兩難問題。因此，不能因為怕供應商“活動”而剝奪供應商的知情權及申請回避的權利。
回避中的救濟與法律責任也是需要考慮的。政府采購活動中各主要環節都有回避問題，但各環節所處的階段不一樣，回避申請之后由誰來確認、誰來處理以及責任追究，都應有一個明確的規定。在政府采購活動中需要注意回避的每個環節，其主體和組織者不一樣，則回避的確認與處理就不相同。一是由采購人作為主體和組織者的有采購項目需求方案的制定、供應商資格條件的設定、供應商資格的審查、采購項目的監理、采購項目的驗收等五個環節，采購人負責確認與處理。二是由采購人的委托人采購代理機構作為主體和組織的有供應商資格的審查（有交叉）、招標文件的制定、評標委員會的組成、采購項目的驗收（如果采購人委托）、采購項目的監理（采購人委托給代理采購確定）等五個環節，代理機構負責確認與處理。三是監管部門作為主體和組織以及必須由其處理的有評標委員會組成、采購項目績效的評估和投訴、檢舉的回避問題，由監管部門負責確認與處理。
對于回避中責任的追究和處理，目前《政府采購法》等法規沒有十分明確的規定。所以《政府采購法實施條例》必須明確責任主體。
采購人規定供應商特定條件和審查權利應限制
為了滿足采購人的各種采購需求，《政府采購法》規定，采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，并對供應商的資格進行審查。法律規定了采購人有設定供應商條件和審查資格的權利，但在實際操作中，采購人這個“設定權和審查權”的自由裁量權過大，往往成了采購人“圈定”供應商的“法律依據”，雖有不得實行“差別待遇或者歧視待遇”的原則規定，但難以管理與監督，所以應對采購人的“設定權和審查權”進行規范，保證政府采購活動在公開、公平、公正環境下運作。
那么，哪些采購項目只設定基本資格條件，哪些采購項目可以設定特定條件呢，筆者認為所有的采購項目都有自己的特殊需要與要求，有些特定要求只不過它是《政府采購法》第22條規定的具體化。如“專業技術能力”條件，它是基本條件，但具體到每一個采購項目，一旦有專業技術要求，即資質要求，也就成了特定條件。如何設定呢？應實行專家咨詢制度和市場調查制度，需不需要設定、設定哪些條件由專家說了算。
在資格的審查過程中，有兩個問題必須在《政府采購法實施條例》中進行明確。一是在公開招標項目中需不需要先進行資格審查，由誰來審查，這個審查與評標委員會的“資格性審查”程序沖突或重復，是否可以省略。二是供應商資格審查主體應認可在國家相關部門指定信息平臺上公布的供應商資質，為此，供應商可以不需提供原件，但必須提供查閱途徑。
探索評審專家管理的新路徑
在政府采購活動中，評審專家的重要性逐漸顯現，所以對評審專家的管理十分重要。目前，在評審專家的管理上，雖然財政部已經出臺了《政府采購評審專家管理辦法》，但在實際操作，由于評審專家來源于方方面面，在使用和管理上，該辦法層次較低，已不能滿足對評審專家管理的需要，主要反映在兩個方面。一方面是評審專家來源渠道較窄，按照《政府采購評審專家管理辦法》，政府采購評審專家的來源主要為自我推薦或專家推薦，也就是自己愿意。專家本人不申請或不愿意不可強行定為政府采購評審專家。這就給“招募”政府采購評審專家設置了一個“障礙”。由于有這個規定，有關專家不愿意當政府采購評審專家，存在多一事不如少一事或怕承擔風險的思想，不申請。再加上臨時抽取的特殊性，多數評審專家在時間上不能滿足要求，所以評審專家較少，這種現象在基層更為突出。另一方面是評審專家不負責任，聽任采購人或代理機構工作人員的“擺布”。有的還違反規定，做產品或供應商的“代言人”。
為此，應拓寬評審專家的來源渠道，采取多種途徑“招募”評審專家，改自愿為自愿申請與“強制”聘用相結合，對非行政監督對象為自愿申請，對行政監督對象為“強制”聘用。將“評審專家原則上在一年之內不得連續三次參加政府采購評審工作”，改為“評審專家原則上在一年之內不得在一地連續三次參加政府采購評審工作”，允許專家在異地多次參與評審。要試行評審專家資格認定制度。
同時要加強對評審專家的管理，特別是加強對非行政監督對象評審專家的管理。在《政府采購法實施條例》中要明確對評審專家的管理權限，細化職責，強化評審專家的責任心。
采購管理模式和采購方式待認定
隨著政府采購改革的不斷深入，幾種符合我國國情的采購管理模式和采購方式經過近十年的探索和實踐，逐漸完善與規范化，但它們沒有“名分”。目前急需正名的有協議供貨、定點采購、網上競價、反拍賣。特別是協議供貨和定點采購，只是《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》間接地“承認”了其合法性，但對于協議供貨和定點采購是采購方式，還是采購模式的問題上卻有爭議。筆者認為它們是兩種針對不同采購對象的管理模式，既然是一種管理模式，那就必須在法律上予以確認，并制定相應的管理辦法（管理辦法可單獨制定）。
而網上競價和反拍賣這兩種采購方式，經過業界內人士近幾年來的實踐，對適用于采用詢價采購方式情形采購的貨物和技術含量低的服務采購十分有效，既體現政府采購的基本原則，又提高了采購效率，還節省財政支出。兩種采購管理模式和兩種采購方式，如果不“正名”，其采購結果再好，也是“違法”的，一旦引起質疑和投訴，那我們的采購活動則是在“非法”的模式或方式下產生的，其“主體”不合法，那么采購結果也不合法。因此，《政府采購實施條例》應對其認定，同時出臺相應的管理辦法和操作程序。
單一來源采購方式的管理應加強
單一來源采購方式是《政府采購法》規定的采購方式之一，只有符合三種情形之一的貨物或者服務的采購，方可采用單一來源采購方式，一是只能從唯一供應商處采購的；二是發生了不可預見的緊急情況下不能從其他供應商處采購的；三是必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購的資金總額不超過原合同采購金額的百分之十的。眾所周知，單一來源采購方式是一種最無賴且效益最低的采購方式，但少數人為了一己私利，總是想方設法申請采用單一來源采購方式采購。有些人事先總是拖著不辦，到了非采購不可時，才提出申請；有的將采購信息提前透露給相關供應商，讓其準備，然后“突然”提出采購申請，要求在只有提前獲得采購信息的供應商才能滿足要求的時間內供貨或完成采購任務，成了不是單一來源采購方式的來源單一的采購；還有的打著領導、辦公會議精神等旗子，申請急辦等，林林總總，理由多多，目的就是規避有競爭性的采購，更有甚者，連工程項目的采購都申請采用單一來源采購方式。
為了規范單一來源采購方式的使用，《政府采購法實施細則》有必要對單一來源方式的使用、管理進行細化。一是首先明確只有貨物或者服務的采購才能采用單一來源采購方式，工程的采購沒有單一來源采購方式之說（也只能是“添購”）。二是對相關詞組進行解釋。要對“唯一供應商”、“不可預見”、“緊急情況”、“一致性或者服務配套”、“超過原合同采購金額的百分之十”等進行解釋，它們的內涵和外延包含那些內容，可采用列舉法進行歸納。三是加強對單一來源方式的審批。《政府采購法》第27條規定，因特殊情況需采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設區的市、自治州以上人民政府采購監督管理部門的批準。法律規定了變更采購方式的權限在設區的市、州以上的監管部門，也就是說，目前縣（市）級是沒有權利審批的。為了與省管縣的體制銜接，縣（市）的采購方式的變更審批權也在省一級。為了便于管理、最大限度地減少人的因素，也可將市州級大型采購項目（預算金額在500萬元以上）變更方式的審批權也設在省一級。四是加強對單一采購的事后監督。一方面要重視單一來源采購方式采購項目的驗收工作。另一方面，單一來源采購結果都必須在政府采購監督管理部門指定的媒體上進行公示。公示的內容應包括：采購人、采購項目負責人、采購項目、采購項目用途、采購方式（申請理由）、中標供應商、成交價等。同時明確要求對采用單一來源采購方式采購的項目進行審計監督。
違規處罰條款必須細化
加大違規處罰力度是保證《政府采購法》順利實施的有效手段，但從目前的情況看，其《政府采購法實施條例》的法律責任還不詳細。一是政府采購當事人違法行為歸集不全。如采購人的化零為整行為、實施采購后擅自終止采購活動（不是自己中意的供應商，過一段時間后，更改幾個采購需求后再采購）、無故拖延支付采購款等。供應商的偷梁換柱、以次充好、更換配置行為等。還有代理機構、評審專家和監管部門以及賦有行政監督職能的部門的違法行為等，可采取征集的辦法，將目前已經發生的帶有普遍性的違法行為進行羅列。對今后出現或發生的違法行為再在修訂時增加。二是處罰的自由裁量權過大。在罰款處罰中幅度太大，處以二萬以上二十萬以下，上下差是十倍，且所有的都是“以上以下”，這種規定給予了行政執法部門的自由裁量權，人為因素很多，這種權力越大，造成腐敗的可能性就越大，同時也給違法者留下了說情的空間，就會產生各種交易。所以，筆者希望從本條例開始，采用“對號入座”的辦法，對違法行為適用哪款法規，直接套用，不搞什么“本來該處罰二十萬，找人說說、吃個飯、送點禮，只處罰二萬”的事情。其實這種模式也是保護干部。三是明確責任主體，對采購人、供應商、代理機構、評審專家和監管部門以及賦有監督職能的等部門或人員，在采購活動中各個時期的違法行為的處理應明確，如代理機構的工作人員在采購活動中伙同圍標，該案件是在質疑、投訴或正在進行中發現的，對該案件處理則由監管部門負責；如果是過后被檢舉揭發或因其他案件牽涉的，則由代理機構的行政監督部門或司法部門處理。規定明確的目的是為了防止相關部門亂作為或不作為。
