《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例(送審稿)》，近日公開征求意見(jiàn)。條例最大的亮點(diǎn)，在于落實(shí)了國(guó)家賠償法關(guān)于由財(cái)政部門支付賠償金的規(guī)定，標(biāo)志著“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代的終結(jié)。但條例同時(shí)明確的“責(zé)任人追償制度，賠償機(jī)關(guān)的審核義務(wù)”等，則引發(fā)爭(zhēng)議，被專家指有“越位”之嫌。
在專家看來(lái)，“費(fèi)用管理是支付的問(wèn)題，追償制度是責(zé)任追究問(wèn)題，根本不適合在一部費(fèi)用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定”；而“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是國(guó)家賠償執(zhí)行的一個(gè)機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)將賠償申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能夠決定的事情”
10月20日，國(guó)務(wù)院法制辦公布了財(cái)政部報(bào)送審議的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理?xiàng)l例(送審稿)》，向全社會(huì)公開征求意見(jiàn)，為期10天。
條例征求意見(jiàn)稿一公布，立即引發(fā)廣泛關(guān)注。
近年來(lái)，隨著趙作海、佘祥林等案件的轟動(dòng)，公眾對(duì)國(guó)家賠償法已然不再陌生。在普通公民遭受無(wú)辜獲罪、無(wú)罪受羈押的慘境之后，國(guó)家以怎樣的形式去補(bǔ)償這些受公權(quán)力傷害的弱者，成為持續(xù)被關(guān)注的問(wèn)題。
該條例草案的前身是國(guó)務(wù)院1995年頒布的《國(guó)家賠償費(fèi)用管理辦法》，其中規(guī)定了國(guó)家賠償費(fèi)用的審核、支付、監(jiān)督等相關(guān)內(nèi)容，但今年4月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了國(guó)家賠償法修正案，原管理辦法的內(nèi)容與新法已不相適應(yīng)，條例因此醞釀出臺(tái)。
“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代終結(jié)
接受《法治周末》記者采訪的行政法學(xué)者均認(rèn)為，條例最大的亮點(diǎn)，在于落實(shí)了修訂后的國(guó)家賠償法關(guān)于由財(cái)政部門支付賠償金的規(guī)定。
這意味著，此前一直實(shí)行的賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)受害人先墊付、再向財(cái)政部門核銷的程序被從根本上改變了，標(biāo)志著賠償義務(wù)機(jī)關(guān)“自己做錯(cuò)自己賠”時(shí)代的終結(jié)。
自己做了錯(cuò)事，再由自己出錢墊付賠償，弊端是顯而易見(jiàn)的。賠償權(quán)利人(往往就是受害者本人)要從侵犯了自己權(quán)利的地方討回公道，經(jīng)常會(huì)遭遇重重困難，有些受害人申請(qǐng)國(guó)家賠償?shù)臅r(shí)限往往長(zhǎng)達(dá)數(shù)年，無(wú)形中加重了其所受的傷害。
黃友元案即是典型。上世紀(jì)90年代，商人黃友元因涉嫌投機(jī)倒把被天津市公安局塘沽分局收容審查長(zhǎng)達(dá)4年，后來(lái)塘沽公安分局被判賠償。但在拿到勝訴判決之后長(zhǎng)達(dá)12年的時(shí)間里，該案經(jīng)歷了異地法院審判、執(zhí)行，最高人民法院和中央政法委關(guān)注后，黃友元仍沒(méi)有拿到任何賠償。
中國(guó)政法大學(xué)教授馬懷德接受《法治周末》記者采訪時(shí)，高度肯定了條例草案對(duì)新國(guó)家賠償法此條規(guī)定的落實(shí)。“過(guò)去讓賠償義務(wù)機(jī)關(guān)墊付，如果數(shù)額比較大，他們沒(méi)有自有資金，既不現(xiàn)實(shí)也不可能，現(xiàn)在由國(guó)庫(kù)直接支付，保障了賠償權(quán)利人及時(shí)拿到賠償金”。
“由于國(guó)家賠償往往連帶著責(zé)任追究，過(guò)去許多賠償義務(wù)機(jī)關(guān)為逃避責(zé)任，經(jīng)常會(huì)選擇與受害人私了，從單位‘小金庫(kù)’中直接給受害人賠付，不走財(cái)政核銷途徑。”中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員周漢華告訴《法治周末》記者，雖然國(guó)家賠償案件在實(shí)務(wù)中很常見(jiàn)，但所占總體案件的比例非常低，賠償額也低，像2009年就只占全國(guó)案件的0.01%，全國(guó)國(guó)家賠償總額才4000多萬(wàn)元。
修訂后的國(guó)家賠償法取消了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)墊付程序，賠償權(quán)利人直接向財(cái)政部門申領(lǐng)賠償金，周漢華稱這是“由原來(lái)的‘三角關(guān)系’變成現(xiàn)在的‘兩點(diǎn)關(guān)系’”，對(duì)受害者而言，無(wú)論是程序上還是實(shí)體上都是更好的保障。
條例不宜規(guī)定追償制度
條例草案公開征求意見(jiàn)后，媒體首先關(guān)注到的，就是國(guó)家賠償之后對(duì)有過(guò)錯(cuò)的責(zé)任人的追償制度得以明確。
有網(wǎng)站第一時(shí)間以“國(guó)家賠償后對(duì)責(zé)任人追償標(biāo)準(zhǔn)將明確”為題，對(duì)條例公開征求意見(jiàn)的消息進(jìn)行了報(bào)道；許多媒體也刊發(fā)了類似條例“激活國(guó)家賠償費(fèi)用追償制度”的評(píng)論。
總體來(lái)看，輿論對(duì)于條例中追償制度的規(guī)定，持充分肯定意見(jiàn)。
周漢華在接受《法治周末》記者采訪時(shí)也認(rèn)為，明確了國(guó)家賠償?shù)淖穬斨贫仁菞l例草案的創(chuàng)新之一，“國(guó)家賠償法雖然也有對(duì)責(zé)任人追償?shù)囊?guī)定，但對(duì)于到底追償多少，如何追償，沒(méi)有規(guī)定，條例對(duì)此明確了”。
從增補(bǔ)法律空白的意義上說(shuō)，條例確實(shí)值此嘉獎(jiǎng)。有媒體披露，近年來(lái)對(duì)26個(gè)省(市、區(qū))各級(jí)財(cái)政部門的調(diào)查顯示，向責(zé)任人追償?shù)馁r償費(fèi)用僅占財(cái)政核撥賠償費(fèi)用總額的3%，部分地區(qū)追償賠償費(fèi)用數(shù)額為零。多年的國(guó)家賠償實(shí)踐也證明，正是由于追償率極低，關(guān)于追償制度的規(guī)定甚至被稱為國(guó)家賠償法的“休眠條款”。
但馬懷德卻不這么認(rèn)為：“追償制度不應(yīng)該是條例關(guān)注的重點(diǎn)。”他表示，既然是費(fèi)用管理?xiàng)l例，只要管好費(fèi)用管理方面就可以了。“費(fèi)用管理是支付的問(wèn)題，追償制度是責(zé)任追究問(wèn)題，還連接著行政處分等實(shí)體性制度，根本不適合在一部費(fèi)用管理行政法規(guī)中予以規(guī)定。更何況還規(guī)定了追償限額”。
條例草案中對(duì)追償限額的規(guī)定，是此次外界關(guān)注的另一個(gè)焦點(diǎn)。條例草案規(guī)定，對(duì)有故意的責(zé)任人員，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)責(zé)令其承擔(dān)國(guó)家賠償費(fèi)用最高不得超過(guò)其兩年的基本工資；對(duì)有重大過(guò)失的責(zé)任人員，最高不得超過(guò)其一年的基本工資。新華社評(píng)價(jià)此為條例草案的六大亮點(diǎn)之一。
即便對(duì)條例草案明確追償制度持肯定態(tài)度，周漢華也認(rèn)為，為追償設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)“值得討論”。條例草案限定在兩年，還是“基本工資”。“在故意的情況下，比如刑訊逼供，公務(wù)員倒賠得少，虧的是國(guó)家。而且設(shè)立這樣的幅度，等于放任，起不到應(yīng)有的約束作用”。
周漢華認(rèn)為，作為一部規(guī)制賠償費(fèi)用管理的行政法規(guī)，是否有權(quán)去劃分國(guó)家責(zé)任和公務(wù)員責(zé)任，值得討論。“這個(gè)問(wèn)題還是留給司法實(shí)踐來(lái)解決比較合適，無(wú)論是司法解釋或者是判例，可以通過(guò)個(gè)案積累實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，條例還是不適合作出規(guī)定。”
馬懷德的另一個(gè)反對(duì)理由是，作為國(guó)家賠償法的配套行政法規(guī)，條例如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任，就容易抹殺國(guó)家賠償?shù)膰?guó)家責(zé)任特征，因?yàn)闅w根結(jié)底，雖然是某個(gè)行使公權(quán)力的人對(duì)賠償權(quán)利人造成了傷害，但賠償?shù)牡谝回?zé)任人仍然是國(guó)家。
條例應(yīng)規(guī)定多賠精神撫慰金
條例送審稿明確規(guī)定，賠償請(qǐng)求人、賠償義務(wù)機(jī)關(guān)和國(guó)家賠償費(fèi)用管理部門，如果超過(guò)國(guó)家賠償法規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施國(guó)家賠償造成財(cái)政資金損失的，將根據(jù)《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等相關(guān)規(guī)定予以處理、處罰和處分。
這意味著，實(shí)務(wù)中如果給受害人多賠了錢，將要承擔(dān)法律責(zé)任。這一規(guī)定之所以會(huì)觸動(dòng)公眾神經(jīng)，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家賠償備受詬病的賠償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，并且這個(gè)問(wèn)題在修訂后的國(guó)家賠償法中仍然沒(méi)有得以解決。被剝奪人身自由的，依然按照國(guó)家上年度職工日平均工資計(jì)算，民間和學(xué)界稱“坐牢等于上班”。
屢次被提及的典型案例是陜西麻旦旦“處女賣淫案”。麻旦旦涉嫌賣淫被拘留，后經(jīng)兩次處女鑒定得證清白，最終僅獲國(guó)家賠償74.66元。還有哈爾濱史延生搶劫案，史延生被以搶劫罪判刑，一家7口被羈押5000多天，后證實(shí)是冤案，獲得國(guó)家賠償6000多元，折合每天1元多。
趙作海10年冤獄，妻離子散，最后國(guó)家賠償加地方政府給的生活困難補(bǔ)助，也不過(guò)65萬(wàn)元。這已經(jīng)屬于曝光的國(guó)家賠償案件中賠得比較多的例子了。
周漢華稱這是一個(gè)兩難的規(guī)定。“條例這樣規(guī)定是有道理的，畢竟法治的定義是依法行事，依法賠償無(wú)可指責(zé)。但問(wèn)題在于目前國(guó)家賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)偏低，按照法定標(biāo)準(zhǔn)賠，對(duì)受害人而言，相當(dāng)于實(shí)質(zhì)不正義。確實(shí)是個(gè)難題。”
目前唯一的解決辦法，在于充分發(fā)揮新國(guó)家賠償法中規(guī)定的精神撫慰金的作用，擴(kuò)大精神撫慰金的賠付，以達(dá)到實(shí)質(zhì)正義。在目前無(wú)法通過(guò)提高賠償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)根本解決問(wèn)題的情況下，周漢華認(rèn)為這是最好的辦法。
賠償義務(wù)機(jī)關(guān)不該審核賠償
條例送審稿增加了一道國(guó)家賠償法沒(méi)有的程序，就是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)受理賠償支付申請(qǐng)時(shí)應(yīng)進(jìn)行審核。如果發(fā)現(xiàn)不屬于國(guó)家賠償法規(guī)定的賠償范圍或者賠償標(biāo)準(zhǔn)等，應(yīng)當(dāng)中止審核，并提請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)依法予以處理。同時(shí)，財(cái)政部門如果審核發(fā)現(xiàn)賠償義務(wù)機(jī)關(guān)作出的賠償費(fèi)用總額或者賠償項(xiàng)目、計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)違反國(guó)家賠償法規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通知賠償義務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)，由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)依法處理。
馬懷德認(rèn)為，這實(shí)際上賦予了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)賠償?shù)膶?shí)質(zhì)審查權(quán)。“這是條例一個(gè)很大的問(wèn)題”，“賠償義務(wù)機(jī)關(guān)根本不應(yīng)該有實(shí)質(zhì)審查權(quán)，最多也就是可以行使形式審查權(quán)”。
在馬懷德看來(lái)，賠償義務(wù)機(jī)關(guān)只是國(guó)家賠償執(zhí)行的一個(gè)部門，負(fù)責(zé)將賠償申請(qǐng)轉(zhuǎn)交給財(cái)政部門就可以了，賠與不賠、賠多賠少，都不是賠償義務(wù)機(jī)關(guān)能夠決定的事情。財(cái)政部門也是一樣，無(wú)權(quán)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。“申請(qǐng)人就像拿支票去銀行兌付一樣，銀行只需要核對(duì)支票的真假，而不應(yīng)該去關(guān)注持有支票的人應(yīng)不應(yīng)該擁有這張支票，或者為什么支票給他那么多錢。”
條例在國(guó)家賠償法之外規(guī)定了賠償義務(wù)機(jī)關(guān)的審核權(quán)，“實(shí)際上增加了受害人申請(qǐng)賠償?shù)拈T檻，加重了他們的負(fù)擔(dān)。”馬懷德如是說(shuō)。
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