征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于民事糾紛
【案例題目】征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于民事糾紛
「案情」
原告羅建有世居于被告于都縣貢江鎮(zhèn)蔬菜場村上壩村民小組。1998年間原告農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口落在于都中學(xué)居委會(huì)，并一直耕種家庭承包經(jīng)營的耕地。2002年8月1日原告戶口迂回被告村小組，2003年7月、8月，因縣城市建設(shè)需要，被告村小組的土地被陸續(xù)征用，由此被告獲得相應(yīng)的征地補(bǔ)償費(fèi)。被告將征地補(bǔ)償費(fèi)分配給部分村民，未把原告列入分配名單中。原告多次與被告協(xié)商，要求給付13000元征地款，被告于2004年4月29日、30日會(huì)議決定，分配給原告征地款5470元，原告仍要求被告支付尚差的7530元未果，遂訴至本院。
「分歧」
本院在審理此案中對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛的性質(zhì)存在較大的分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)2001年12月31日，最高院研究室對(duì)陜西省高級(jí)法院做出的《關(guān)于村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)問題與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院應(yīng)否受理的答復(fù)》（即法研[2001]116號(hào)答復(fù)）指出：農(nóng)村村民因土地補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)、安置費(fèi)與村民委員會(huì)發(fā)生糾紛，人民法院的受理問題參照法研[2001]51號(hào)答復(fù)辦理。該答復(fù)認(rèn)為：人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得利益分配糾紛，同時(shí)認(rèn)為村民與村委員會(huì)之間的該類糾紛屬于平等主題之間的民事糾紛，上述最高人民法院研究室的兩個(gè)答復(fù)，表明最后奧人民法院研究室認(rèn)為村民與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織就土地補(bǔ)償費(fèi)用和安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)生的糾紛屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)所得收益分配糾紛，其案件性質(zhì)屬民事案件。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于行政案件。
「點(diǎn)評(píng)」
筆者同意第二種觀點(diǎn)，主要理由如下：
1、將征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛定性與平等主體之間的財(cái)產(chǎn)爭議過于牽強(qiáng)
2005年9月1日起實(shí)行的《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（下稱解釋）明確規(guī)定，承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛屬于人民法院民事受案范圍，但規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)組織成員用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)用數(shù)額提起民事訴訟的人民法院不予受理。同時(shí)規(guī)定，尚未就土地補(bǔ)償費(fèi)用在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部分配辦法制定地方立法的省、自治區(qū)、直轄市，其適格的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員方可通過民事訴訟主張其份額。《解釋》的內(nèi)容表明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格和土地補(bǔ)償費(fèi)用的分配數(shù)額應(yīng)有農(nóng)村集體組織按民主議定程序確定。
征地補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)用分配的方法，首先應(yīng)界定土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)，地上附著物和青苗的權(quán)屬較明確，該項(xiàng)爭議屬于民事爭議不難理解。但將安置補(bǔ)助費(fèi)和土地補(bǔ)償費(fèi)的分配爭議亦認(rèn)為是平等主體之間的財(cái)產(chǎn)爭議過于牽強(qiáng)。筆者認(rèn)為村民與農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織之間就這兩項(xiàng)費(fèi)用的分配爭議更符合行政爭議的特征。
要界定征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是屬于民事糾紛還是行政爭議，我們需要對(duì)民事糾紛和行政爭議這一概念做一個(gè)區(qū)分。民事糾紛主要解決的是平等主體之間的因財(cái)產(chǎn)關(guān)系和人身關(guān)系而引發(fā)的糾紛。而行政爭議是指行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理活動(dòng)中發(fā)生的法律爭端。構(gòu)成行政爭議必須同時(shí)具備以下三個(gè)個(gè)條件：（1）爭議的雙方，其中有一方是行政機(jī)關(guān)。（2）爭議是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理行為引起的。（3）行政爭議是以行政機(jī)關(guān)依其職權(quán)，因其作為或不作為與公民、法人或其他組織形成行政法律上的法律行為為前提。沒有行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)的行為，行政爭議便不存在。也就是說要界定某一爭議是否屬于行政爭議需要滿足行為的一方是行政主體，爭議的發(fā)生原因是由公務(wù)行為引起的，行為具有公務(wù)性。與民事糾紛區(qū)別的核心在于爭議主體地位是否平等？
2、征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于行政糾紛？
征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是否屬于行政糾紛，首先需要對(duì)在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中村委會(huì)的職能做出判斷。村委會(huì)在履行征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中職能如何界定？
第一、在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛當(dāng)事人之間的地位具有不平等性。
根據(jù)《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》規(guī)定了村委會(huì)有協(xié)助基層人民政府從事行政管理工作的公務(wù)職能。行政必須是具有面向社會(huì)的公共意義上的目，村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的事務(wù)雖不是法律意識(shí)的行政，但根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定屬于對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的行政。村委會(huì)在協(xié)助基層政府從事行政管理工作時(shí)，其行使的是管理公共事務(wù)的行政管理職能此類事務(wù)并不是基層組織本身的職責(zé)與權(quán)力，在村委會(huì)等基層組織協(xié)助政府對(duì)有關(guān)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)，與公民、法人和其他組織處于不平等的地位。如《土地管理法律》規(guī)定村民建行申請(qǐng)宅基地使，村委會(huì)等基層組織應(yīng)承擔(dān)初步確定宅基地的位置并予以上報(bào)審批的職能，《戶籍管理?xiàng)l例》規(guī)定的戶籍的遷出或遷入需經(jīng)村委會(huì)等據(jù)稱組織開出同意接受或遷出證明，這兩條需要村委會(huì)等基層組織開據(jù)證明或上報(bào)審核審批的規(guī)定明示給予法規(guī)的授權(quán)，是協(xié)助行政管理的管理社會(huì)事務(wù)的行為目的，不同村民與基層組織之間的借貸、買賣等平等主體之間的民事法律關(guān)系，它與行政機(jī)關(guān)數(shù)一種協(xié)助行政法律關(guān)系。村民對(duì)基層組織的上述協(xié)助公共權(quán)力的行為不服時(shí)，不能像平等主體一樣提起民事訴訟，職能依據(jù)行政訴訟法的規(guī)定對(duì)村基層組織的協(xié)助行政行為提起行政訴訟。
第二、對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配村委會(huì)具有管理權(quán)。
根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條授予村委會(huì)等基層組織對(duì)土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理職權(quán)明確規(guī)定需要安置人員的安置補(bǔ)助費(fèi)由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和適用這是法規(guī)授予村委會(huì)等基層組織土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理權(quán)的體現(xiàn)。
第三、在征地補(bǔ)償費(fèi)用分配中村委會(huì)的行為屬于履行公務(wù)職能，具有公務(wù)性。
行政機(jī)關(guān)是指依憲法或行政組織法的規(guī)定而設(shè)置的行使國家行政職權(quán)的國家機(jī)關(guān)，其核心在于行政機(jī)關(guān)的職能具有公務(wù)性。公務(wù)性是指關(guān)系到不不特定多數(shù)人的利益，并具有裁量性、判斷性、決定性的事務(wù)。
根據(jù)2000年4月29日，全國人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國刑法》第93條第2款的解釋明確規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事土地征用補(bǔ)償費(fèi)用管理工作的，屬于刑法第93條規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”。土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理包括分配、處理等內(nèi)容，按照解釋的規(guī)定，村委會(huì)等基層組織人員在從事管理土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的公務(wù)時(shí)，若是利用職務(wù)上的便利，非法占有土地征用補(bǔ)償費(fèi)，或者挪用該項(xiàng)費(fèi)用，構(gòu)成的是貪污罪活挪用公款罪而不屬于侵占村集體其他非公務(wù)財(cái)產(chǎn)構(gòu)成職務(wù)侵占罪。征地補(bǔ)償費(fèi)用的分配涉及到不特定多數(shù)人的利益，村委會(huì)在分配起著裁量性、判決性的作用，其符合“公務(wù)性”的要求。全國人大常委會(huì)以法律解釋的形式明確了土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理分配屬于公務(wù)性質(zhì)，不同于村基層組織對(duì)集體其他收益的管理分配屬于民間性質(zhì)的事務(wù)或者說是該單位內(nèi)部的事務(wù)。
征地補(bǔ)償費(fèi)用時(shí)國家給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民個(gè)人的有關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，其中的安置補(bǔ)助費(fèi)牽涉到村民失地后的生產(chǎn)生活及今后的出路問題，全國人大常委會(huì)以法律解釋的形式明確其公務(wù)性質(zhì)，充分體現(xiàn)了國家對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)用管理的高度重視。征地補(bǔ)償費(fèi)用不能象農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的其他收益的處理，由村民委員會(huì)或村民會(huì)議表決決定，國家行政和司法基本上不對(duì)這些收益的管理分配事項(xiàng)進(jìn)行干預(yù)。
綜上所述，征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛是在村委會(huì)履行其公職職能，行使其行政管理活動(dòng)中發(fā)生的法律爭端，當(dāng)事人主體之間的地位具有不平等性的行政爭議。對(duì)于征地補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛應(yīng)認(rèn)定為行政糾紛，適用行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定受理。
江西省于都縣人民法院·肖慶華 曾照旭
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