城中村改造是中國城市化進程中繞不開的一個結鹿鼎記，既要改造城市面貌，提升用地效率進而拉動GDP；又必須保證拆遷農民短期與長期利益，避免“被上樓”悲劇重演，這注定是中國特色城市化與房地產業不可回避的難題。
由此，從北京的大望京、唐家嶺到廣州的裕安圍，從昆明的官渡區到濟南的高家嶺，各種模式的探索都在圍繞一個核心，讓失去土地的農民在拆遷后成為各種形式的“股東”進而保障其長期利益，無論是村企合作還是政企合作，其示范效應逐步顯現。因“三年大變樣”而導致身處拆遷高峰的石家莊，便剛剛規范了“人均一分地”舉措。近日，石家莊市下發了《關于進一步落實石家莊市區預留發展安置用地政策的實施意見》（以下簡稱《意見》），依此，今后5年，石家莊城中村征地，將按照人均一分地的標準預留發展安置用地。在留地安置政策“五花八門”、缺乏政策部門專門文件規范且有效監督的當下，正面臨“十二五”期間大規模城中村改造時代 的到來house.focus.cn，石家莊對留地安置政策的規范，或可為政策決策部門提供參考。
石家莊模式
所謂留地安置政策，是指政府在征用土地時，按照被征地面積的一定比例，安排給被征地的農村集體經濟組織一定數量的安置用地，鼓勵和支持其興辦企業，以期通過發展二三產業，保障失地農民的長遠生計。這個政策近年來在各地廣泛推行。
石家莊市下發的《意見》，對石家莊市區征地留地安置用地政策進行了全面規范。《意見》指出，在土地征收過程中，除原舊村址范圍內村民住宅用地外，以被征地村2010年6月30日在冊的股民數或享受村（居）民待遇的人口為基數，按照人均一分地的標準預留發展安置用地。
《意見》要求，村預留發展安置用地，主要用于發展集體工業、商業、旅游、娛樂等經營性項目，嚴格控制預留發展安置用地用于商品住宅開發建設。預留發展安置用地規劃用途確需調整為商品住宅用地的，在規劃用途調整以后，村（居）委會須將土地交由政府進行公開出讓，并享受出讓凈收益返還政策。
據悉搜狗，早在去年7月23日，石家莊市政府就下發了《關于印發石家莊市2010~2011年大片區土地規劃征收儲備實施方案的通知》，其中提到，為促進城鄉一體化發展進程，實行給被征地村人均一分地的留地政策。
上海易 居某高級研究員分析，“三年大變樣”是石家莊城中村改造的拐點，對于大規模進行城中村改造的石家莊來說，這個政策的出臺更有利于城中村征地的順利進行。
據石家莊市建設局城中村改造辦公室統計，截至目前，石家莊城區53個村全部啟動拆遷改造，其中42個村全部完成拆遷，已累計拆遷建筑766萬平方米，居民3.4萬戶，騰地1042萬平方米。今后5年，石家莊市還將全面改造提升老城區，加快城中村、破舊小區等改造升級步伐。
“留地安置政策對于保證被征地農民的利益，促動征地順利進行具有一定作用。”全國政協委員、山東經濟學院房地產經濟研究所所長郭松海認為，如何讓這個被農民稱為“政府給我們養了一只會下蛋的母雞”的政策真正發揮作用，不但要有政策的規范，關鍵還是要看政策的執行。
可操作性之困
據了解焦點裝修家居網，與石家莊“人均一分地”規定不同的是，全國大 (論壇 新聞)多數地方都按照預留安置地占被征地面積5%~10%的比例來執行。
以石家莊的城中村改造數據來算，居民3.4萬戶，騰地1042萬平方米，假設每戶有兩人。若按人均一分地的標準來預留發展安置用地，則預留面積為453.6萬平方米；若按10%的預留比例來算，則預留面積為104.2萬平方米。
因此，簡單從數據來看，石家莊的留地安置政策確實有了很大的完善。但是，業內人士表示，雖然石家莊對留地安置政策進行了規范完善，但政策如何落實，能否真正發揮效力，還有待觀察。
“一些地方干部不作為，遲遲不去規劃部門、土管部門申請用地指標，造成可以按政策規定取得的二三產業預留發展用地焦點房地產網，拖了五六年還沒有落實。”一位業內人士介紹，在類似的改造中，甚至還存在一些地方干部以權謀私，私下將預留地低價轉讓的行為。
“無論是用地來興辦企業，農民以地作股分紅，還是將預留地進行商品房開發，獲得土地增值收益，或多分幾套房，各地做法不一，收益情況也大不相同。”郭松海表示，根據其在山東等地的調研來看，農民以留地作股興辦二三產業，還是有一定收益空間的。
郭松海建議，國土部門應研究出臺專門的政策意見，對“留地安置”的基本規則、目標要求、操作程序、土地安置使用范圍等各方面，做出具體規定，提高政策的可操作性，對農村土地征用“留地安置”工作進行專項督查，確保這一政策能夠落實到位。
治標非治本
中國土地勘測規劃院副總工程師鄒曉云認為，留地安置是在現行土地基本制度框架下地方政府的一種選擇，是在當前政府對城市國有土地實行高度壟斷的情況下，給予農民一定的參與城市土地開發并獲取相應收益的權利。也就是說17173，在現行制度不允許集體建設用地進入土地市場流轉的制度下，政府對安置留用地所給予的優惠政策，顯現出了強大的優勢。
“假設你有兩個蘋果，我不讓你賣，但是如果我拿走一個，你那個就可以賣了。這肯定是不合理的。”鄒曉云認為，留地安置政策的出發點并不好。“從我們調研中可以看出，一些地方政府只把‘農民有沒有意見’作為該政策好壞的標準，而不從農民應享有的土地基本權利去考慮應如何做。”
業內人士同時認為，盡管留地安置政策只能治標不能治本，我國征地制度改革目標之一，應當是不需要通過留地，也能讓被征地農民分享城市土地開發中應得的增值收益。但是在其他的征地安置政策目前還難以奏效的情況下，再加上“十二五”期間，眾多一二線城市包括北京、廣州、深圳、武漢、東莞、濟南等均面臨大面積城中村改造的時代，規范完善的留地安置政策，應成為目前及今后較長時間內，解決農民生存和發展問題的一種可行性較強的有效機制。
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