立法總是落后于生活實踐的，行政訴訟受案范圍中對于“行政行為”的規定已不能滿足日益發展的行政管理實踐需要。但是，對于行政訴訟受案范圍中“行政行為”的界定也不能無限地擴大，否則不僅有損業已形成的立法權威，也會造成司法實踐中司法裁量權的濫用，造成各地法律適用的不一致。考慮到現有的憲政體制和行政訴訟制度現狀，具體來講，行政訴訟受案范圍中的“行政行為”具有以下幾方面的含義：
一、是行政行為，而非民事行為和假行政行為
行政機關在我國屬于機關法人的范疇，當其以民事主體的身份參與經濟活動中去，比如購買辦公用品、建設辦公大樓等，與相對方發生爭議，此時這種爭議屬于民事爭議的范疇，只能通過協商或者民事訴訟的途徑進行解決，而不能提起行政訴訟，因為在這樣的法律關系中行政機關只是作為一個普通的民事主體作出意思表示，沒有行使行政職權的痕跡存在。假行政行為又稱假象行政行為或行政行為的不存在。葉必豐教授認為，假行政行為是指不具備行政行為的成立要件，但具有行政行為某些類似特征的非行政行為。并進一步根據行政行為的四個成立要件，將假行政行為分為四種：不具備行政權能的行為；沒有運用行政權的行為；不存在行政法律效果的行為和不存在表示行為的主觀意志。 [1]假行政行為并非行政行為，僅具行政行為的表象而已，并不產生行政法上的效果，因此不能夠成為司法審查的對象。
二、是具體行政行為，而非抽象行政行為
《行政訴訟法》第2條規定：公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益的，有權依照本法向人民法院提起訴訟。《行政訴訟法》第12條將行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令排除在受案范圍之外。在我國，抽象行政行為的審查在《立法法》中已經做出了有關規定，不屬于人民法院的司法審查范圍。但是不排除隨著政治體制改革的深入將其納入受案范圍之列。
三、是外部行政行為，而非內部行政行為
外部行政行為是指具有行政職權的機關或組織依照管理范圍對外作出的影響相對人權利的行為。內部行政行為是指行政主體作出的對其內部的行政事務管理實施的行政行為。由于內部行政行為沒有影響到相對人的權益，故而無法納入行政訴訟的救濟范圍。但是，當內部行政行為轉化為具有外部的法律效果時，能夠對相對人的權益產生實際的影響，此時就應該能夠對其進行司法審查。
四、是具有公共職能屬性的行為
管制行政向給付行政和服務行政的發展，使得行政朝兩個方向發展：國家公共行政和社會公共行政。國家公共行政與社會公共行政的共同點在于它們都負擔了一項對個體權利產生影響，由國家進行調整并保證實施的一項公共服務職能。行為主體是否承擔公共職能，或是否實施了具有公共行政性質的活動，將成為判別主體能否成為被告的行為標準。對于行為性質的判斷，更容易甄別，而不至于將民事訴訟被告與行政訴訟被告混淆。
[1] 葉必豐：《假行政行為》，判例與研究，1998年第1期
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