核心提示:洪水、旱災、臺風、高溫、雪災、暴雨引發泥石流……這兩年，“天氣太反常了”成為老百姓日常生活中的高頻話題。
據統計，中國長江流域的洪水已經造成8000萬人口受災;近期俄羅斯連續20余日的高溫所造成的森林火災，也使上千萬人受到影響。
8月11日，世界氣象組織在其網站上宣稱，由于全球變暖，未來將有更多更嚴重的極端天氣(氣候)事件。我們必須面對的事實是:《2012》或不再是科技所創造的影音效果，那些驚天動地的鏡頭隨時有可能殘酷地出現在你我的面前。那么，在突發的天災面前，我們依據現有的法律法規“應急”，是否已經足夠?
突發事件應對法：避免打亂仗
應該說，是極端天氣將“應急”這個專業的行政術語帶進了普通人的生活。
《中華人民共和國突發事件應對法》（下稱突發事件應對法）第三條規定，突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。可見，當極端天氣開始威脅人們生命安全時，應急、應對就成了關鍵詞。
通俗來講，應急就是在發生特大、重大突發事故時，政府及公共機構對相關事件的處置。在普通人眼中，一旦發生地震、洪水等極端天氣引發的災難，出現在新聞報道中的，更多的是政府部門統一協調以及公共機構的協同作戰。法律，似乎并不為人所關注。
中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮告訴記者：“突發事件的應對，主要還是一個技術上的、管理上的問題，也就是說，主要是機制的問題。法律的作用是什么呢？一般來說有兩個方面：一是把那些經過實踐檢驗長期積累下來、行之有效的應急管理方法，用法律的方式固定下來，借助法律的強制力保證突發事件應對基本有效、有序、有力，避免打亂仗。二是賦予和控制政府在應急管理中的權力，首先是保證政府在突發事件應對中有足夠的特別權力來解決非常狀態，同時又控制政府不要借機濫用權力，以免損害私人的合法權益。我個人認為，就目前我國的情況而言，法律在應急管理中的第一個作用是主要的。”
“在應急管理過程中，法律用‘以不變應萬變’的方式小心翼翼地實現著各種目標——公正與效率，秩序與自由等等之間的平衡。”中國政法大學危機管理研究中心副主任詹承豫對記者說。
詹承豫剛剛帶領“非常規突發事件應急管理的法制保障系統”課題組赴云南就“抗旱救災”中的相關問題調研回來。“我們現在研究的核心問題是：非常規突發事件。”在詹承豫看來，以云南的旱災為例，由于當地的特殊地形因素，干旱是正常的災害，但今年的旱情超過了以往歷年，所以就可以被定義為“非常規突發事件”。
“這個概念在法律上還沒有明確界定。”詹承豫表示，這一概念通常有幾個特征：危害特別嚴重、必須使用一些正常措施之外的措施應對，影響范圍廣，“這使得危機超出了地方政府或者局部政府的應對能力，所以需要很多措施來輔助，但這些措施大都缺少法律的授權和保障。”
資源統一調度：需要應急管理委員會？
事實上，我國針對突發事件的應急法制建設，可以以2003年“非典”為界限。
2003年之前，國家沒有統一的應急管理體系，各有關部門都是單獨作戰。“非典”爆發后，有關方面開始意識到：突發事件發生時的信息不暢、協調不力表明，一事一辦或臨時處置的應對方式已經不能應對當代危機管理的需要。2003年5月12日，國務院制定出臺《突發公共衛生事件應急條例》，有效控制了“非典”的進一步擴大，也讓人們看到了法規在應對突發事件中的獨特作用。
2006年4月，國務院下設應急管理辦公室，也稱國務院總值班室。該辦公室的設置，標志著我國建立起從上至下的統一的應急管理機制。
一般情況下，極端天氣到來前會有一個預警期。譬如高溫天氣，我們收看天氣預報經常會出現“橙色高溫警報”的字樣。對有關部門而言，“橙色”意味著二級警報（其他一、三、四級的對應顏色分別為紅、黃、藍，一級為最高級別），需要啟動一系列的措施。
極端天氣發生后，最先啟動的往往是當地政府，政府的首要行為是“上報”。國家以及各地方出臺的有關應急預案，基本都對“上報”規定了1-2個小時的時限。
與此同時，有關政府在“上報”的同時需要建立起一個臨時的指揮機構，包括當地政府負責人、有關部門負責人、駐當地中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊有關負責人。這也符合突發事件應對法第十四條的規定：“中國人民解放軍、中國人民武裝警察部隊和民兵組織依照本法和其他有關法律、行政法規、軍事法規的規定以及國務院、中央軍事委員會的命令，參加突發事件的應急救援和處置工作。”
在有關專家看來，這種體制已初步實現了政府內部的能力整合，但在非常規突發事件情境下，仍然無法對各種公共權力所掌握的應急資源統一調度。憲法和法律在常態下為黨、政、軍等公共權力設計的次序、等級和分工，保證了這些權力的組織和運作，但在面臨非常規突發事件所帶來的生存威脅時，常態下的法定權力秩序應該有所改變。
“一個理想的體制設計模式是，設立將上述各種權力熔于一爐的應急管理委員會，以各級應急管理委員會作為一定行政區域中應急組織體系的樞紐機關，負責本區域內突發事件應對的決策和指揮，確保在非常規突發事件來臨的第一時間聚集起全部的應急能力。很顯然，當前法律上的制度安排與這一體制的要求差距明顯，仍需重新架構。”林鴻潮和詹承豫同時指出了這點。
特殊授權：幾種爭議行為亟待立法
極端天氣發生后造成的巨大損失，常被媒體質疑：是天災還是人禍？
“應急管理如果明顯不當，稱之為‘人禍’也無不可。”林鴻潮認為，有些情況下應急管理失誤是在所難免的，特別是對于那些非常規的、首發性的、形態復雜的事件的應對。“應急管理畢竟不同于日常的行政管理，對政府行為合理性的標準應當有所降低，只要符合基本法律原則和基本常識的做法，就不應當被苛責。”
極端天氣發生后，應急的關鍵是保護人員不受傷害，挽救財產損失，這有賴于更多的行政管理行為，但這種行為的背后卻涉及到“法律授權”這個核心問題。詹承豫給記者列出了幾種常見的爭議行為：
政府組織體系被破壞。譬如政府負責人的死亡、通訊的中斷等等，這就需要我們采取“就地任命、免除”等緊急性措施來予以彌補。這些措施，在正常狀態下，需要通過一系列的人事程序，但在特殊的環境下，不可能實現，只能取決于個人命令。
決策環節的風險承擔。應急風險，如果完全由決策者來承擔，對決策者本身是一種不利的行為，他可能會選擇最保守但是沒有后遺癥的措施。但是，這種保守性的措施卻可能是對事件應對沒有積極推動作用的。 這也需要法律進一步授權。
強制搬遷。一些災害性的天氣，并不是突如其來的，而是帶有可預見性，譬如洪水、臺風、泥石流等，這些極端天氣在沒有發生前，僅僅是一種風險。為了躲避風險，往往需要采取一些行政行為，譬如勸居民搬遷或撤離。可是“故土難離”的傳統觀念往往讓此類勸誡收效甚微。此時，有關部門能否勒令強制搬遷？這種“強制”涉及到人身自由，所以更需要法律的明確授權。突發事件應對法雖然有所提及，但并沒有更具強制性的規定。
公共企事業單位參與救災。在當前的應急體制下，突發事件應對中的一切處置權屬于政府，這導致電力、能源、運輸、通信等公共企事業單位在自身經營管理范圍內實施必要的應急處置時，因缺乏法律授權而面臨障礙。比如，在南方雪災期間，兩大電網企業為了開辟搶險通道對部分耕地、林木、農作物造成了不可避免的破壞。由于法律并未授予電網企業以緊急情況下的行政征用權，導致后者在災后遭遇了大量民事訴訟，并由此產生了巨額賠償。
責任追究：賠償主體不明確？
在現代法治社會，政府對各類自然災害有預測和防范的責任，倘若這方面失職，事后有關政府機關是不是應當承擔相應責任？公民是否可以要求國家賠償？
“政府應當承擔相應的責任，但這種責任主要表現為對官員的問責，以及某種形式的政治責任。一般來說，不會直接導致國家賠償責任。”林鴻潮認為，如果政府在這方面失職，并明顯地違反了某種強制性的法律規定，且與損害結果之間有著比較直接的因果關系，那么，有可能構成國家賠償責任。“比如，在應對設置監測點的危險區域政府沒有進行監測，或者監測設備失效而根本沒有維護，因此導致群眾受災的。”
賠償主體不明確，是詹承豫提出的另一個賠償障礙。他說，比如地震中校舍的倒塌，責任承擔的主體是學校還是教育主管部門？政府還是建筑施工者？每個主體應當承擔多大比例的責任？按照怎樣的程序去追究，統統無章可循。
“你要追究某個人瀆職，首先要對他的職責作一個界定，職責是什么？現在的行政責任體系中，只有對于常規狀態下行政責任的規定，而缺少非常規狀態下的含義。”詹承豫說，譬如緊急狀態下，對一個事情作出了行政命令（如洪水期間，強制搬離，導致居民財產巨大損失等），判斷其是否正當，需要一個評估體系，根據當時的情境進行決策評估，才能確定其是否負有瀆職責任。“可是現行的法律體系中，這個評估體系是缺位的。只有在評估確定瀆職的前提下，才有可能啟動規范的問責程序。”
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這些問題如何應對
記者:近期一些地方發生了“熱死人”事件，極端天氣下勞動者權利如何得到保護？
北京市第一中級法院民六庭法官何銳:從司法實踐來看，類似案件進入訴訟程序的并不多。極端天氣下的勞動者權益保護途徑，與正常狀態下并無不同。例如，按照有關規定防暑降溫費是必須發放的，如果沒有，勞動者可以提起仲裁或訴訟。工作狀態中因遭遇極端天氣，如臺風、高溫而引起的病癥，屬于工傷的認定范疇。
記者:在訴訟程序和行政程序中，非常規突發事件的發生可能導致司法機關或行政機關已經獲取的證據滅失，也可能導致證人死亡或失蹤，這種情況下的法律程序應如何繼續？
詹承豫:目前尚無答案。
記者:救災過程中，私人所有的物資被征收或征用怎么辦？
林鴻潮:按照突發事件應對法的規定，被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。不過，對補償的條件、范圍和標準，應當細化。
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