解讀《關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》
周建民
1999年6月5日，最高人民法院第1066次審判委員會討論通過了《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》 (法釋[1999]15號)(以下簡稱《規定》)于1999年7月8日公布施行。1986年4月12日最高人民法院頒發的《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》同時廢止。《規定》由導語、受理與管轄、案件的審理、權利義務的轉讓、合同的變更和終止、責任的承擔和其他等七個部分組成，共四十條。為使各地人民法院進一步了解《規定》的精神，更好地發揮《規定》在審理農業承包合同糾紛案件中的指導作用，本文就制定《規定》的背景、指導思想、法律與政策依據以及在適用中應該注意的問題作一個簡要的說明。
一、背景
為認真貫徹黨的十五屆三中全會精神，落實《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，1999年11月，最高人民法院黨組決定起草《規定》，以對1986年4月12日印發的《關于審理農村承包合同糾紛案件若干問題的意見》 (以下簡稱《意見》)進行修改。起草《規定》是以《意見》和1993年對《意見》的修改稿為基礎的。最高人民法院經濟庭在北京懷柔、河北三河等地的基層人民法院和人民法庭進行了實際調查后，于1998年11月下旬，擬定了初稿，提交給全國人民法院工作會議討論。1998年12月，根據肖揚院長、唐德華、李國光副院長的批示，經濟庭負責起草《規定》的同志又到湖北襄樊市、黃崗市、襄陽縣、廣東潮州市、四川成都市、湖南常德市等地的部分人民法院、人民法庭、政府有關部門和鄉鎮、村、組以及村民中開展調查研究，先后召開各種座談會10多個，參加座談會的百余人。此外，還在田間、地頭、走村串戶采訪了部分農民、農戶。所到之處，得到了當地黨委和政府的大力支持。通過調查，掌握了第一手材料，對當前黨對農村的政策和中國農村進行第二輪土地承包的情況有了深入的了解。之后，負責起草的同志又征求了農業部政策法規司、農業部農村經濟體制與經營管理司和最高人民法院民庭、行政庭、研究室的意見。之后，經經濟庭庭務會討論，又對《規定》的初稿作了較大的修改，形成送審稿。1999年4月，經報院領導批準提交院審判委員會討論。1999年6月5日，經最高人民法院第1066次審判委員會討論通過，于1999年7月8日公布施行。
二、制定《規定》的指導思想和法律政策依據
制定《規定》的指導思想是為了正確、及時地審理農業承包合同糾紛案件，保護當事人的合法權益，促進以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制不斷完善和發展，保障農村經濟體制改革不斷深入，保持農業和農村經濟持續穩定發展。制定本規定的法律和政策依據是《民法通則》、《民事訴訟法》、《土地法》、《經濟合同法》、《合同法》、《農業法》、《水土保持法》、《鄉鎮企業法》、《仲裁法》、《村民委員會組織法》、國務院《農民承擔費用和勞務管理條例》、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》、農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》等有關法律、法規和政策的規定。同時，注意認真總結了全國人民法院多年來審判農業承包合同糾紛案件的實踐經驗。
(一)受理與管轄
1、《土地管理法》第十四條第二款規定：“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣人民政府農業行政主管部門批準。”第十五條第二款規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府批準。”《村民委員會組織法》第十九條第一款規定：“涉及村民利益的下列事項，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理：(一)鄉統籌的受繳方法，村提留的收繳及使用；……(五)村集體經濟的立項、承包方案及村公益事業的建設承包方案；(六)村民的承包經營方案；”第二十四條第一款規定：“村民委員會解決問題，采取少數服從多數的原則。”根據上述規定，《規定》在第二條作了“發包方所屬的半數以上村民，以簽訂承包合同的違反《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》等法律規定的民主議定原則，或者其所簽合同內容違背多數村民意志，損害集體和村民利益為由，以發包方為被告，要求確認承包合同的效力提起訴訟的，人民法院應當依法受理，并可追加承包方作為第三人參加訴訟”的規定。適用這一規定的條件有四項：第一，原告的主體是發包方所屬的集體經濟組織半數以上的村民，即作為發包方的村集體經濟組織或者村民委員會、農村集體經濟組織或者村民小組、鄉(鎮)集體經濟組織內部半數以上的成員；第二，被告的主體是發包方；第三，起訴的理由是因發包方在簽訂承包經營合同時違反法定的民主議定原則，或者所訂合同的內容違背多數村民的意志，損害集體和村民的利益；第四，其訴訟請求是確認合同的效力。為了便于人民法院審判和當事人訴訟，本條還規定，人民法院依法受理案件后，可以通知承包人作為第三人參加訴訟。
2、根據《土地管理法》和有關政策的規定，土地承包期延長三十年，在三十年時間內，由于承包方家庭人口的增減和共同承包人人員的變化等因素的影響，增減或者變更承包人的可能性相當大。為了保持承包經營關系的相對穩定，有利于勞動力的合理流轉，同時依法保護承包人的訴訟權利，《規定》第五條作了關于“農業承包合同簽訂后，經發包方同意，承包方增加承包人的，新增加的承包人可以作為訴訟當事人。發包方知道或者應當知道增加了承包人，但在六個月內未提出異議的，視為發包方對該事實的認可，新增加的承包人可以作為訴訟當事人”的規定。根據這一規定，一方面發包方對新增加的承包人享有審查并決定是否同意其參與承包經營的權利；一方面又對其權利進行了限制，即在發包方知道或者應當知道增加了承包人的情況下，六個月內未提出異議的，視為對該事實的認可，新增加的承包人可以作為訴訟當事人，依法享有訴訟的權利。
農業承包合同糾紛案件，在管轄上適用合同案件管轄的一般原則，即《規定》第三條所規定的“農業承包合同糾紛案件， 由承包合同履行地或者被告住所地人民法院管轄。”
(二)案件的審理
1、鑒于《民法通則》對承包經營法律關系的規定較少，且尚無專門的法律、法規對農業承包作出明確具體的規定，審理農業承包合同糾紛案件主要依據國家的有關政策，因此，有必要明確有關政策的內容，并以之作為處理此類案件的依據，以彌補立法的不足。故《規定》第六條作了“人民法院審理農業承包合同糾紛案件應當遵循依照有關法律、法規，維護農村政策的穩定，促進農村經濟發展，保護農民合法權益的原則”這一原則性規定。
2、根據農業生產周期長，季節性強的特點，《規定》第七條規定：“人民法院對農業承包合同糾紛案件，應當依法及時受理，盡快審結。對因發生糾紛可能影響生產的，可裁定先行恢復生產；承包方恢復生產確有困難或者拒絕恢復生產的，由發包方負責組織先行恢復生產，恢復生產所發生的費用由過錯方承擔。”這是要求人民法院在審理農業承包合同糾紛案件時，要充分考慮農業生產季節性強的特殊性，對于一般性的案件，要依法及時受理盡快審結；對可能影響農業生產的案件，可以根據實際情況，裁定先行恢復生產，恢復生產所發生的費用，由過錯方承擔。
3、國務院頒布的《農民承擔費用和勞務管理條例》規定：農民除繳納稅金，完成國家農產品定購任務外，依照法律、法規所承擔的村(包括村民小組)提留、鄉(包括鎮)統籌費、勞務(農村義務工和勞動積累工)以及其他費用，農民直接向集體經濟組織繳納的村提留和鄉統籌費，(不含鄉集體所有制企業繳納的利潤)，以鄉為單位(注：現已改為以村為單位)，以國家統計局批準，農業部制定的農村經濟收益分配統計報表和計算方法統計數字為依據，不得超過上一年農民人均純收入的5％。對經濟發達地區，經省、自治區、直轄市批準，可以適當提高提取比例。《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》第八條規定：“農民要按照國家規定，積極繳納稅金，完成農產品定購任務，承擔村提留，鄉統籌和勞務。凡農民應繳納的錢物都要通過農民負擔監督卡或承包合同書等書面形式確定下來，明確項目和數量。對繳納村提留、鄉統籌費確有困難的，要依照有關規定，分別予以減、緩、免。對有能力繳納而不繳納的，可以依照村規民約進行教育，或按照訴訟程序依法解決。”我們在調查中了解到，有的合同包含一些不合法的費用，如非法集資、亂攤派、搭車收費等，超過了5％法規和政策規定，加重了農民負擔。為了切實減輕農民負擔，我們依據上述有關規定，在第八條規定了“人民法院在審理農業承包合同糾紛案件時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中，超過有關法律、法規和政策規定的，超過的部分不予保護”的規定。在適用這一條款審理農業承包合同糾紛案件時，要認真學習和領會有關法律、法規和政策的規定，及時、準確、全面地掌握當地農業生產和農民收入等有關情況，以利于及時、客觀、公正、準確地處理好農業承包合同糾紛案件，取得良好的社會效果。
4、中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于穩定和完善土地承包關系的通知》第六條關于“除工副業，果園、魚塘，‘四荒’等實行專業承包和招標承包的項目外，其他土地，無論是稱口糧田，責任田，還是稱經濟田，其承包費都屬于農民向集體經濟組織上交的村提留，鄉統籌的范圍，要嚴格控制在上年農民人均純收入的5％以內(以村為單位)。”這一規定確定了目前我國農業承包經營的三種形式：其一是責任田承包(有的地方稱口糧田、經濟田或稱大田承包)；其二是專業承包，即工副業、果園、魚塘等具有一定專業性質的承包；其三是通過招投方式產生的承包經營法律關系的招標承包。三種承包經營方式的主要區別在于承包與發包雙方產生承包經營法律關系的途徑和確定雙方的權利義務的方法不同。責任田承包的承包人，一般為本集體經濟組織的成員，依據有關法律、法規和政策的規定，與發包方建立其承包經營法律關系和確定其權利義務，有關規定對其權利義務的范圍一般具有較明確的規定。專業承包和招標承包的承包方主體可以是本集體經濟組織的成員，也可以是非本集體經濟組織的成員。專業承包中，雙方的權利義務一般是雙方通過要約、承諾，通過協商確定的。招標承包的承包經營關系和其權利義務是通過招投標確定的。責任田承包經營關系的建立和權利義務的確定，主要是依據有關法律、法規和政策的規定，承包與發包雙方一般只能在其規定的范圍內對其具體內容進行協商。而專業承包和招標承包的承包經營關系的建立和權利義務的確定，則主要是根據雙方當事人的意愿，特別是對具體的權利義務的確定，當事人具有較大的自主權。正是基于責任田承包與專業承包、招標承包具有上述區別，《規定》第八條第一款規定：“人民法院在審理農業承包合同糾紛案件時，對承包合同中所約定的承包方應當承擔的義務中，超過有關法律、法規和政策規定的，超過的部分不予保護”。第二款又作了“前款規定不適用專業承包和招標承包的專業承包合同糾紛案件”的規定。
5、我們在調查中了解到，有些地方的承包合同，其權利義務僅有原則的規定，沒有具體內容，操作較為困難。為了解決這一實際問題，故在《規定》第九條作了關于“農業承包合同中，對承包金額或交納承包金的比例或者范圍沒有約定或者約定不明確的，人民法院可在查清事實，分清責任的基礎上主持雙方當事人進行調解。當事人不愿調解或調解不成的，依照本規定第八條的規定處理”的規定。
6、在調查中我們還發現，有不少農民沒有合同，究其原因，有的是發包方尚未與農民簽訂合同；有的是農民不愿意簽訂合同；有的是以任務下達書的形式，向農民下達當年的上交任務；還有的地方因農民負擔重，有的村組因農民交不起承包金，便與其簽訂還款協議，有的干脆就讓農民打欠條。為了維護黨的農村政策，最大限度地保護廣大農民的利益不受侵害，《規定》第十條規定：“當事人因欠交承包金而達成還款協議或者承包方向發包方出具欠條的，一般應當按照債務糾紛案件處理。但是，還款協議或者欠條中對承包金數額約定不明或者當事人對所欠承包金數額有爭議的，應當按照農業承包合同糾紛案件處理。”根據這一規定，人民法院在審理案件時，對當事人是以還款協議或者欠條為主要證據起訴的案件，應當認真查清案件事實，查明其還款協議或者欠條產生的原因。對符合上述但書規定條件的，應當按承包合同糾紛案件處理。
7、《水土保持法》第二十六條規定：“荒山、荒溝、荒丘、荒灘可以由農業集體經濟組織、農民個人或者聯戶承包水土流失的治理。承包治理所種植的林木及果實歸承包者所有，因承包治理而新增加的土地由承包者使用。”根據這一規定，《規定》第二十一條作了關于“人民法院在審理涉及承包經營荒山、荒溝、荒丘、荒灘的農業承包合同糾紛案件中，對承包方所種植的林木及收獲的果實的所有權和因治理水土流失而新增加的土地使用權，應當予以保護”的規定。其目的是鼓勵承包方積極開展對“四荒”的開發利用，積極對水土流失進行治理， 以擴大對土地以及其他資源的合理利用和加強環保建設。
8、《土地管理法》第四十三條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。但是舉辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉(鎮)公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”第四十七條第一款規定：“征用土地，按照被征用土地的原用途給予補償。”第六十五條又規定：有關農村集體經濟組織為鄉(鎮)村公共施加公益事業建設，需要使用土地，經批準收回農民集體所有的土地的，對土地使用權人應當給予適當補償。根據上述有關規定，《規定》第十二條作了“承包方因承包經營的土地被依法征用或者被依法批準使用后，要求發包方按照有關法律、法規的規定給予補償或者要求發包方對其為改良土地的實際投入給予適當補償的，人民法院應當予以支持”的規定。制定此規定的目的，主要是鼓勵土地的承包經營者大膽投入，積極改良土地，努力提高土地的質量，增強地力。
9、《農業法》第三十條第三款規定：“承包期滿，承包人對原承包的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面享有優先承包權。”為維護土地承包經營關系的穩定，鼓勵承包方立足長遠，勇于投入，根據上述規定，結合對土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等實行專業承包或者招標承包的較多的實際情況，在《規定》的第十三條制定了“對實行專業承包或招標承包的承包方，在承包期滿后對原承包經營的標的物在同等條件下主張優先承包經營的，人民法院應當予以保護”的規定。
(三)權利義務的轉讓
農業部《關于穩定和完善土地承包關系的意見》(以下簡稱《穩定意見》)第四條提出：“農村土地承包經營權的流轉，是家庭聯產承包責任制的延續和發展，應納入農業承包合同管理的范圍。在堅持土地集體所有制和不改變土地農業用途的前提下，經發包人同意，允許承包方在承包期內，對承包標的物依法轉包、轉讓、互換、入股。其合法權益受法律保護，但嚴禁擅自將耕地轉為非耕地。土地承包經營權流轉的形式，經濟補償，應由雙方協商，簽訂書面合同，并報發包方和農業承包合同管理機關備案。在承包經營權轉讓時，必須保護實際耕地者的權益，各地要制定土地承包經營權轉讓費最高限額。債務人不得以土地抵頂債款。”農業部的上述意見確立了目前我國農業承包經營中承包經營權流轉的四種形式，即轉包、轉讓、互換和入股，并可以在一定的范圍內通過協商的方法進行適當的經濟補償。但又明確規定，必須加強管理，要堅持土地的集體所有制的性質不改變土地的農業用途，要簽訂書面合同并報發包方同意和農業承包合同管理機關備案，但嚴厲禁止擅自將耕地轉為非耕地，禁止以土地頂抵債款。根據這一意見，為了促進土地承包經營權在一定的范圍內有次序的合理流轉，做到管而不死，活而不亂，《規定》在第十五條至二十一條作了相應的規定。如第十五條規定：“承包方轉讓承包合同，轉包或者互換承包經營的標的物時，違反《中華人民共和國土地管理法》關于‘農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(鎮)人民政府批準’的規定的，人民法院應當認定其轉讓、轉包、互換行為無效。”要求在實行土地承包經營權流轉時，也必須堅持法定的民主議定原則。否則，其行為也認定為無效。第十六條規定：“在承包合同有效期內，發包方強制承包方轉讓承包經營權，強制承包方轉包或互換承包經營的標的物的，人民法院應當認定該轉讓、轉包、互換行為無效。”主要是禁止發包方濫用職權，強行轉讓，以維護承包方的合法權益，維護農業承包經營關系的穩定。第十七條規定：“承包方經發包方同意，將承包經營的標的物全部或部分轉包給第三人的，承包方與發包方之間仍應按照原承包合同的約定行使權利和承擔義務。承包方與轉包后的承包方之間按轉包合同的約定行使權利和承擔義務。”主要是為了促進土地承包經營權在承包方經發包方同意的情況下，在不同范圍進行多層次的流轉。第十八條規定：“人民法院對承包方用已取得承包經營權的土地等抵償債務的，應認定其行為無效。”該條規定的依據是農業部《穩定意見》中禁止用土地抵償債務的內容。第十九條規定：“對有償轉讓承包經營權的轉讓費超過政府規定的最高額的部分，人民法院不予保護。”此條規定也是根據農業部《穩定意見》中關于“各地要制定土地承包經營權轉讓費最高限額”的內容制定的，以加強政府對承包經營權轉讓費的管理，禁止無限制地提高轉讓費。第二十條規定：“經發包方同意，各承包方之間將各自承包經營的標的物全部或者部分進行互換，并約定對不等值的部分進行適當補償的，人民法院應當予以支持。”作此規定是為了促進土地承包經營權能夠更加廣泛、更加合理的流轉方式，土地承包經營權的合理流轉。第二十一條規定：“承包方依照法律、法規和政策的規定，以其承包經營的標的物入股，仍按照承包合同的約定，向發包方行使權利和承擔義務的，人民法院應當準許。”以承包經營權的標的物入股，是土地承包經營權流轉的形式之一，也是隨著改革開放不斷深化而產生的新生事物，應當依法予以支持和保護。但承包方以其承包經營的標的物入股的，必須依照法律、法規和政策的規定。
(四)合同的變更和終止
1、《規定》第二十二條規定：“對承包合同中約定的承包金，符合法律、法規和政策規定的，應當予以保護。對當事人單方要求變更承包金的，不予支持。”是根據意思自治原則，尊重當事人的約定，維護農業承包合同的嚴肅性，維護農業承包經營關系的穩定。第二十三條關于“承包合同的當事人在合同中對可能發生引起合同變更的事項作出約定的，人民法院在審理農業承包合同糾紛案件時，可從其約定”的規定也集中地體現了這一原則。但承包合同中約定的承包金必須符合有關法律、法規和政策的規定，即訂立合同必須建立在合法性原則的基礎之上。
2、第二十四條規定：有下列情形之一，當事人請求終止承包合同的，人民法院應當允許：(1)承包合同中約定的終止或者解除合同的條件成就的；(2)承包人在承包期內因健康原因喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進行轉讓、轉包和入股的；(3)因一方不履行承包合同約定的義務，致使承包合同無法繼續履行的；(4)承包經營耕地的承包人棄耕拋荒的；(5)承包方進行破壞性或者掠奪性生產經營，經發包方勸阻無效的；(6)承包方隨意改變土地用途，經發包方勸阻無效的。本條中六項規定主要體現了四個方面的內容：一是尊重當事人的約定，如第一項“承包合同中約定的終止或者解除合同的條件成就的”；二是承包方家庭人員和身體健康狀況的變化，如第二項“承包人在承包期內因健康原因喪失承包能力或者死亡，繼承人無力承包或者放棄繼承，且又不進行轉讓、轉包和入股的”；三是因當事人違約，如第三項“因一方不履行承包合同約定的義務，致使承包合同無法繼續履行的”；四是因承包方違反合同約定以及其他原因，發包方依法行使管理權，如第四項“承包經營耕地的承包方棄耕拋荒的”，第五項“承包方進行破壞性和掠奪性生產經營，經發包方勸阻無效的”，第六項“承包方隨意改變土地用途，經發包方勸阻無效的”。該規定與后來頒布的《農村土地承包法》第二十六條之規定并不矛盾，所以，仍可為司法實踐所遵循。
(五)責任的承擔
1、《規定》第二十五條第一款規定：“人民法院在審理依本規定第二條所起訴的案件中，對發包方違背集體經濟組織成員大會或者成員代表大會決議，越權發包的，應當認定該承包合同為無效合同，并根據當事人的過錯，確定其承擔相應的責任。”第二款又規定：“屬本條前款規定的情形，自承包合同簽訂之日起超過一年，或者雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的，對原告方要求確認該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，人民法院不予支持。但可根據實際情況，依照公平原則，對該承包合同的有關內容進行適當調整。”《規定》第二條依據有關法律規定的民主議定原則，授予了發包方所屬的集體經濟組織成員請求人民法院確認承包合同效力的權利，本條對此類案件的實體處理作了規定，即違反民主議定原則越權發包的承包合同為無效合同，并應根據當事人的過錯，確定其應承擔的相應責任。這里的當事人是指承包合同的當事人，即發包方和承包方。在處理此類案件時，應當認真查清事實，分清責任，按照過錯責任原則確定其責任的承擔。但依照該條第二款的規定，發包方所屬的集體經濟組織成員請求人民法院確認承包合同的效力的權利是有限的：一是有一定的時間限制，即不得超過一年；二是要根據承包方的行為，即雖未超過一年，但承包人已經實際做了大量投入的。另外，該條還規定，發包方所屬的集體經濟組織成員起訴時雖然因超過了規定的時間或者承包方以實際做了大量的投入等原因喪失了勝訴權的，人民法院可以根據實際情況，依照公平原則，對承包合同的有關內容進行適當的調整。制定上述規定，一方面是要貫徹法定的民主議定原則，加強群眾的監督；另一方面要尊重當事人的意愿，維護承包合同的嚴肅性，保護承包方的合法權益，維護承包經營關系的穩定。但最重要的是要堅持公平原則，爭取良好的社會效果。
2、《規定》第二十六條、第二十七條關于“承包合同轉包后，因發包方的原因，致使轉包合同不能履行，給轉包后的承包方造成損失的，轉包后的承包方起訴承包方時，人民法院可以通知發包方作為第三人參加訴訟，并根據其過錯，確定其承擔的相應責任”和“承包合同轉包后，因轉包后的承包方的原因，致使承包合同不能履行，發包方起訴承包方時，人民法院可以通知轉包后的承包方作為第三人參加訴訟，并根據其過錯，確定其承擔的相應責任”的規定，主要是根據《民事訴訟法》的有關規定，依照便于人民法院審判和當事人訴訟的原則，為提高工作效率，爭取好的社會效果而制定的。
3、第二十九條關于“承包期間因發生自然災害，或者因承包方自身以外的原因，致使承包方繳納承包金有困難，承包方要求緩交、減交或免交承包金的，人民法院可以根據實際情況，允許承包方緩交、減交或者免交承包金”的規定，主要根據是《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》第八條：“……對繳納村提留、鄉統籌費確有困難的，要依照有關規定，分別予以減、緩、免。對有能力繳納而不繳納的，可以依照村規民約進行教育，或按照訴訟程序解決”和第九條：“對國定貧困縣的特困村，經縣級人民政府批準，免除農民承擔的鄉統籌費；對尚未解決溫飽的貧困戶，免除全部村提留，鄉統籌”的規定，同時結合《民法通則》第一百零七條關于“因不可抗力不能履行合同或者造成他人損害的，不承擔民事責任，法律另有規定的除外”的規定制定的。
4、土地延長承包期后，承包期可達三十年，在三十年時間里，承包方共同承包的人員、家庭結構等方面必然發生變化，為了能較好地適應這種變化，《規定》在第三十條至第三十四條作了相應的規定。如第三十條關于“在承包合同履行期間，承包方分戶時，其家庭內部就承包經營的權利義務未能達成協議，或者雖有協議，但是以分戶的方式逃避履行承包合同義務，損害發包方利益的，所分各戶之間，應對承包合同所確定的義務，承擔連帶責任”的規定，其目的就是要禁止以分戶的方式逃避履行承包合同的義務，損害發包方利益的行為，以保護發包方的利益。第三十一條關于“以個人名義簽訂承包合同，但有證據證明其承包經營收益的主要部分是供家庭成員享用的，應以其家庭財產承擔責任”的規定，其目的是防止承包方抽逃或者轉移家庭財產，逃避合同責任。第三十二條關于“共同承包人中途退出承包的，應當享有和承擔共同承包期間承包合同所約定的權利義務。因共同承包人中途退出承包，給發包方或者其他承包人造成損失，發包方或者其他承包人要求給予賠償的，人民法院應當予以支持”的規定，是過錯責任原則的一種體現，以保護發包方和其他共同承包人的合法權益。第三十四條關于“承包方是夫妻的，在承包合同履行期間解除婚姻關系時，就其承包經營的權利義務未達成協議，且雙方均具有承包經營主體資格的，人民法院在處理其離婚案件時，應當按照家庭人口、老人的贍養、未成年子女的撫養等具體情況，對其承包經營權進行分割”的規定，是為了處理好在較長的承包經營期內可能發生在婚姻關系的變化，依法保護婦女、兒童的利益，故要求只要夫妻雙方均具有承包經營的主體資格，人民法院在處理離婚案件時就應當按照家庭人口、老人的贍養、未成年子女的撫養等具體情況，對其承包經營權進行分割。
(六)其他
《規定》的第三十五條至第四十條是一些說明性條款，主要對某些條款的內容和對《規定》的適用范圍、生效時間以及與最高人民法院1986年4月12日印發的《意見》的關系，作一些必要的說明。
另外，本規定是在《意見》的基礎上制定的。我們在制定《規定》時對上述《意見》中的有關內容作了一些較大的修改。一是將“農村”改為“農業”，主要是考慮農村是一個地域性概念，而農業是一個行業性概念。且現在農村中非農業性的成分很多，如鄉鎮企業等，不屬于有關農業的法律、法規和政策調整的范圍，使用“農業”這一概念比“農村”更為準確。二是刪除了有關鄉鎮企業承包的規定，其原因是國家已頒布了《鄉鎮企業法》，鄉鎮企業等非農業性質的承包經營法律關系應由《合同法》、《鄉鎮企業法》等法律、法規調整，而目前農業承包主要是依據有關政策。因此，《規定》沒有對鄉鎮企業承包的問題作出規定。三是對有關仲裁的內容沒有作出規定，《仲裁法》第七十七條規定：“……農業集體經濟組織內部的承包合同糾紛的仲裁，另行規定。”目前，國家尚未制定有關規定，故《規定》中未涉及仲裁的內容。
三、應該注意的問題
1、《規定》第二十一條中規定的以承包經營的標的物入股，其實質是以承包經營權入股，股份制的情況比較復雜，特別是以承包經營權入股的更為復雜，有必要進一步結合審判實踐加強研究。
2、《規定》第三十九條規定的“人民法院在審理專業承包和招標承包的農業承包合同糾紛案件時，除適用本規定的有關規定外，還應依照合同訂立時的有關法律、法規和政策的規定”的內容，主要是考慮制定該規定時，《合同法》已經頒布，但尚未實施，而《規定》中適用了《合同法》的有關規定和原則。另外，今后很可能還會出臺一些新的法律、法規和政策，為了解決相關的法律、法規和政策的適用問題，故制定了這一規定。
3、農村實行土地承包，是國家實行改革開放的產物，是農村經濟體制改革不斷深化的成果，且對傳統的觀念和習慣有著重大的突破，有些方面甚至是一場深刻的革命，是一個飛躍。正因為如此，當現階段還沒有一部專門規范和調整農業承包關系的法律、法規時，指導這方面工作的主要是《農民承擔費用和勞務管理條例》、中共中央《關于農業和農村工作若干重大問題的決定》、中共中央國務院《關于切實做好減輕農民負擔工作的決定》、國務院批轉農業部《關于穩定和完善土地承包關系意見的通知》、《關于穩定和完善土地承包關系的意見》等法規和政策，以及《土地管理法》、《農業法》、《水土保持法》、《基本農田保護條例》等法律、法規的有關規定。由于我國農業農村工作涉及的面大、地廣、人口眾多，情況十分復雜，因此，我們必須認真學習，深刻領會有關法律、法規和政策的精神實質，全面了解所在地區農村的實際情況，了解農民的實際情況。在審理農業承包合同糾紛案件，處理農業承包的有關問題時，要充分運用《民法通則》、《合同法》、《民事訴訟法》以及其他相關的法律、法規的基本原理，結合我國目前農業和農村工作的實際，結合我國農民的實際，以保護當事人的合法權益，促進以家庭承包經營為基礎，統分結合的雙層經營體制不斷完善和發展。
