美國最高法院：起訴外國政府 不可以通過大使館向外交部長送達
原創： 潘輝文
案例索引：REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL
引言
3月26日，美國最高法院在REPUBLIC OF SUDAN v. HARRISON ET AL一案中，以8比1的多數意見撤銷第二巡回上訴法院的判決，認定地區法院書記員通過蘇丹政府在華盛頓的大使館向蘇丹政府外交部長送達法院的傳票和起訴狀并不符合《外國主權豁免法》的規定，據此撤銷一審判決并發回重審。
案情簡介
2000年美國軍艦科爾號在也門亞丁港被基地組織襲擊發生爆炸，導致部分船員受傷。2010年受傷船員在美國哥倫比亞特區地區法院依照美國《外國主權豁免法》（以下簡稱《豁免法》）提起訴訟，指控蘇丹政府為基地組織提供協助，應當對該襲擊負責。由于美國與蘇丹之間不適用《豁免法》所規定的協議送達和條約送達，依照原告的請求，法院書記員直接通過在華盛頓的蘇丹大使館，以掛號信向蘇丹外交部長郵寄送達案件的傳票和起訴狀并收到回執。蘇丹政府并未在法院指定的期限內進行答辯。地區法院于2012年作出缺席判決，認定蘇丹政府應承擔賠償責任并認定此種送達方式有效。隨后,書記員以同樣的送達方式，將缺席判決書送達給蘇丹外交部長。雖然未收到回執，但是原告提交了判決已經送達的證明。
原告隨后在紐約南區法院登記并申請執行該判決，2013年底和2014年初，南區法院作出三份移交財產令（turnover order），要求特定銀行向原告移交蘇丹政府的資產。在最后一份移交財產令作出后，蘇丹政府向法院提交了出庭通知并在同日對移交財產令提出上訴。
美國第二巡回上訴法院確認了三份移交財產令，認為依照《外國主權豁免法》該案的送達程序是恰當的。
2015年，蘇丹政府向第二巡回法院申請重審本案。美國政府也提交了一份法庭之友意見支持該申請。但是第二巡回上訴法院拒絕了蘇丹政府的重審申請。
2017年3月，蘇丹政府向美國最高法院申請調卷審理本案并得到準許。這便是本案的爭議由來和程序經過。在分析最高法院的意見之前，先回顧一下美國第二巡回上訴法院的判決要點。
二、上訴法院意見
《豁免法》關于向外國政府送達的第1608(a)(3)條規定如下： ʺService in the courts ofthe United States and of the States shall be made upon a foreign state or political subdivision of a foreign state . . . by sending a copy of the summons and complaint and a notice of suit . . . to be addressed and dispatched by the clerk of the court to the head of the ministry of foreign affairs of the foreign state concerned.ʺ
第二巡回上訴法院的意見：
1、字面解釋
該條的字面直白意思并未明確文件的具體送達地址，僅僅規定文件應當送達給外交部長。也未明確規定文件應當郵寄至外國的特定地址。通過在華盛頓的蘇丹大使館，向其外交部長郵寄送達與該條的規定是相符的。同樣地，該條也并未明確應當向在外國的外交部長郵寄送達。如果立法的本意是如此的話，會作出相應的規定，但是并沒有。
美國政府認為《豁免法》的送達條款應嚴格遵守，該法并未授權在外交部以外的其他地方向外交部長郵寄送達法院文件。美國政府認為，對該法最自然的理解應當是，郵件應郵寄送達至外交部長的經常工作地，即所在國的外交部。但是法院并不認同這一意見，認為此種解釋加入了條款表面并不存在的因素。本案中，傳票和訴狀是通過蘇丹大使館送達給蘇丹外交部。大使館接收了文件，簽字并將回執寄回法院書記員。大使館本可以拒絕該郵件，但還是接收了文件并確認收到。因此，文件并非送達給作為蘇丹代理人的大使館，而是郵寄給外交部。
美國政府還認為，立法的本意并不允許通過任何可被類比視為外國官員或代理人的實體進行送達。此種意見的前提是大使館是外國政府的代理。但是法院并不同意這一意見。法院認為向大使館的送達程序與通過大使館向一國的外交部郵寄送達文件之間存在顯著區別。立法歷史并未明確國會是否有意準許通過大使館向一國外交部長的郵寄送達。因為這涉及到與維也納外交關系公約第22條之間的關系。多個地區法院持類似意見。雖然蘇丹政府對此提出異議，但是并未援引任何的地區法院或其他法院案例，證明通過大使館向外交部長郵寄送達不符合《豁免法》的規定。
2、《維也納外交關系公約》
蘇丹和美國政府認為，法院的決定將置美國政府于違反《維也納外交關系公約》的境地。但是法院并不同意此種意見。
《豁免法》是美國法院取得對外國政府管轄權的唯一依據。《豁免法》的立法歷史清楚表明，該法并無意影響維也納公約和習慣國際法下的外交或領事代表的豁免權。法院意見并不會與維也納公約發生沖突。維也納公約禁止向大使館或作為外國政府代理人的外交官的送達，否則構成對外交特權與豁免的違反。但是本案的情況并非如此。相反，送達是通過外交使團向外交部長送達，而非向外交使團本身或大使送達。
美國政府長久以來的立場是拒絕通過其在全世界各地的大使館接受送達。法院認為其決定并不會影響美國政府（或其他國家）執行該立場下的政策。美國政府仍可繼續指示其大使館遵循該政策，其他國家亦然。本案中，蘇丹政府并未遵循這一作法。其本可以輕易拒絕，但是并未拒絕文件的送達，反而接受。這些行為構成了維也納公約第22條項下的“同意”，地區法院的送達符合《豁免法》的要求。
二、最高法院意見
最高法院同意蘇丹政府的意見，認為：對《豁免法》關于向外國政府送達的第1608(a)(3)條最自然的解讀是，郵件應當直接送達給在外國的外交部長辦公室。理由如下：
1、收件人的名字和地址注明在信件或包裹的外面時，才可以認定該信件或包裹是送達給該收件人。依照韋氏詞典的解釋，“地址”的含義是“居住地或辦公所在地”。外國政府在美國的大使館既不是該國外交部長的居住地，也不是其通常的辦公所在地。
2、《豁免法》第1608條的其他相關條款也支持此種解釋。《豁免法》第1608(b)(3)(B)條含有類似的措辭，但是同時規定只有在特別情況下才能直接向大使館送達。被申請人認為1608(a)(3)條應包含同樣的標準違背了公認的法律解釋原則。《豁免法》第1608(b)(2)條允許向代理人送達，明確了可接受送達的受送達人的代理人。如果1608(a)(3)條允許直接向在美國的外國大使館送達，國會在制定該法時就應當會在該條包含相應的條款。另外，第1608(c)條規定，僅在存有強有力依據認定送達文件將很快到達外國官員手上、該官員知曉其該做什么時，依照所有方法所進行的送達才視為完成。依照1608(a)(3)條所進行的送達，在收件人簽收郵件之時視為送達完成。將1608(a)(3)條解釋為要求送達給外交部長的辦公室而非外國政府大使館的收發室雇員，可以更好地統一規則，確定送達何時完成。
3、這一解釋也避免了《豁免法》與《聯邦民事訴訟程序法》和《維也納外交關系公約》之間的潛在沖突。如果認定向外國政府在美國的大使館送達即屬有效，導致的結果是向外國政府的送達比向該外國國家的個人送達更為容易。此種解讀還可以避免潛在的國際影響，美國國務院認為，公約所規定的“使領館不可侵犯”原則排除了通過郵寄方式向在美國的外國大使館送達。
4、被申請人的其他理由也不成立。被申請人認為1608(a)(3)條的規定要求應“送達至與外交部長可能有直線通訊聯系的地點”。但是法院認為這一意見在實踐中難以界定，將導致不確定性，這不是律師所希望看到的。最后，申請人認為僅僅依據申請人的高度技術性和遲延提出的意見就推翻巡回法院的判決明顯不公。但是法院認為，在此種具有外交敏感性的案件中，應當按照法律的要求嚴格遵守規定，即便公平原則指向的結果是相反的。
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