裁判要旨
行政主管部門接受備案是其履行職責的行為，不是行使權力的行為，不應對影響利害關系人的權利義務的事項進行核準、確認等，否則就超越了其法定的職權。
案情
被告福建省廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處于2004年9月28日頒發的廈思嘉業登99010號《廈門市思明區業主大會及業主委員會登記證》載明：第三人香江花園業主委員會符合《物業管理條例》和《廈門市住宅區物業管理條例》的有關規定，準予登記備案。原告曾文仲認為，該備案登記行為屬于可訴具體行政行為，被告作出備案登記的主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序。為此，原告訴至法院，請求依法判決撤銷廈思嘉業登99010號《廈門市思明區業主大會及業主委員會登記證》。
裁判
福建省廈門市中級人民法院經審理認為，本案中，廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處認為香江花園業主委員會符合有關法規規定而準予備案，并核發證書，該行政行為從形式和內容上體現為一種行政登記行為，將對利害關系人的權利義務產生影響。廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處的行為違背了法規規定的本意，超越了其法定的職權。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第4目、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十九條第三款的規定，一審判決：撤銷廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作出的廈思嘉業登99010號《廈門市思明區業主大會及業主委員會登記證》。
一審宣判后，廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處及香江花園業主委員會均不服，向福建省高級人民法院提起上訴。
廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處上訴稱：其備案行為主體及程序均合法，但一審法院卻從法規規定的字面表現形式來理解，而未對上訴人行為的程序與實體進行審查，錯誤地認為上訴人的行為超越法定職權。因而，請求撤銷一審判決并依法改判。
香江花園業主委員會上訴稱：被上訴人曾文仲不能提起撤銷廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處頒發的登記證的行政訴訟。廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處頒發登記證實際上是一種換證行為，不屬于具體行政行為；對業主委員會在登記備案時頒發登記證是具有普遍性的行為，涉及面廣，也為業主委員會更好地開展工作提供了方便。因此，請求撤銷一審判決，改判駁回被上訴人的訴訟請求。
曾文仲答辯稱：上訴人廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處對所謂“香江花園第三屆業主委員會”實施的備案登記行為應屬可訴具體行政行為，不是一種換證行為，其作出備案登記行為的主要證據不足，適用法律、法規錯誤，違反法定程序。請求依法駁回上訴人的上訴請求，支持被上訴人的訴訟請求。
福建省高級人民法院除查明與一審相同的事實外，另查明：上訴人廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處在對香江花園業主委員會報備的材料內容是否符合有關法規規定進行審查后，認為符合規定，才準予登記備案。
福建省高級人民法院經審理認為，原審原告曾文仲不服廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作出的業主委員會登記備案行為，向人民法院提起行政訴訟，符合法定起訴條件，法院應予受理。廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作為法定行政機關，其認為香江花園業主委員會符合有關法規規定而準予登記備案并頒發登記證，實際上已對業主委員會的合法性作出了評價，并以頒證形式對外進行確認，足以讓相對人和其他利害關系人以及公眾相信其對業主委員會成立的合法性予以確認。因此，將對行政相對人和其他利害關系人的權利義務產生影響，其作出的登記備案行為屬于可訴的具體行政行為。同時，由于上訴人廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作出的登記備案行為對利害關系人的權利義務產生了影響，因此，其作出的登記備案行為不符合上述法規的規定，超越了其法定職權，依法應予撤銷。上訴人香江花園業主委員會認為廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作出的業主委員會登記備案行為不屬于行政訴訟受案范圍的上訴理由不能成立，法院不予采納。上訴人廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處認為其作出的登記備案行為正確合法的上訴理由不能成立，法院不予采納。原審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，應予維持。據此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項的規定，終審判決：駁回上訴，維持原判。
解析
本案爭議的焦點問題有兩個：一是本案備案登記是否屬可訴具體行政行為；二是本案被告是否超越法定職權。
一、本案被告備案登記行為屬可訴的具體行政行為
國務院頒布實施的《物業管理條例》第十六條第一款規定：“業主委員會應當自選舉產生之日起30日內，向物業所在地的區、縣人民政府房地產行政主管部門和街道辦事處、鄉鎮人民政府備案。”《廈門市住宅區物業管理條例》第九條規定：“業主委員會應當自選舉產生之日起三十日內，持成立業主委員會登記申請書、業主委員會委員名單，向所在街道辦事處備案。”根據上述法規的規定，住宅區業主委員會成立后應向行政主管部門備案，行政主管部門接受備案的行為，其本身不對業主委員會的合法性作出評價，對業主委員會是否合法成立不產生實際影響。同時，對其他當事人的權利義務也不產生影響。廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處作為法定行政機關，其認為香江花園業主委員會符合有關法規規定而準予登記備案并頒發登記證，實際上已對業主委員會的合法性作出了評價，并以頒證形式對外進行確認，足以讓相對人和其他利害關系人以及公眾相信其對業主委員會成立的合法性予以確認，將對行政相對人和其他利害關系人的權利義務產生影響。因此，其作出的登記備案行為屬于可訴的具體行政行為。
二、本案被告備案登記行為超越了法定職權
《物業管理條例》和《廈門市住宅區物業管理條例》都對業主委員會備案制度作了規定，從規定的文義看，備案是一項程序要求，是業主委員會成立后便于行政機關監督管理的一項措施，其對業主委員會的合法性或成立并不直接產生法律后果。行政主管部門接受備案是其履行職責的行為，不是行使權力的行為，不應對影響利害關系人的權利義務的事項作出具有核準、確認等內容的認定，如確認合法性、核準登記等，否則就違背了法規規定的本意，即成為會產生權利義務影響的具體行政行為，也超越了其法定的職權。廈門市思明區人民政府嘉蓮街道辦事處在對香江花園業主委員會報備的材料內容是否符合有關法規規定進行審查后，認為符合規定才準予登記備案，并作出備案登記。其行為對利害關系人的權利義務產生了影響，因此，其作出的登記備案行為違背了上述法規規定的本意，超越了法定職權。
本案案號為：（2006）閩行終字第9號
案例編寫人：福建省漳浦縣人民法院 林振通
