深入推進執行改革 加強規范執行工作
——最高人民法院執行局負責人解讀《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》
■獨家■
近日，經最高人民法院黨組討論通過，最高人民法院公布了《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），這對當前及今后一段時期，進一步加強和規范人民法院執行工作、切實解決執行難問題，進一步深入推進執行體制機制改革、完成中央和最高人民法院確定的司法改革任務等方面有極其重要和深遠的意義。
最高人民法院執行局局長俞靈雨針對這個意見進行了解讀。據介紹，《若干意見》內容豐富，涵蓋執行工作的方方面面，是近幾年來最高人民法院就執行工作出臺的十分重要的文件，既有對長期以來執行改革和各地實踐經驗的總結、吸收，也有很多突破性的亮點措施，可操作性很強。
練好內功，對執行權優化配置、強化監督
■優化執行權配置
■強化執行監督制約
■實施嚴格的執行工作考評機制
1.優化執行權配置。
現行的執行職權配置主要存在三個問題：一是一人包案到底的傳統執行模式尚未打破，執行權運行缺乏有效的監督制約，容易產生執行不公和司法腐敗；二是司法資源配置不合理，資源不足和浪費現象同時存在，效率較低，成本較高；三是統一管理、統一協調的執行體制未能有效建立，上下級法院的執行力量得不到有效整合，抗干擾能力弱，不能發揮整體效能。因此，應當進一步規范、優化執行職權配置，建立公正、高效、廉潔的執行體制。
《若干意見》要求要進一步完善高級人民法院執行機構統一管理、統一協調的執行工作管理機制，實行案件執行重心下移，最高人民法院和高級人民法院作為執行工作統一管理、統一協調的機構，原則上不執行具體案件，案件主要由中級人民法院和基層人民法院執行，也可以指定專門法院執行某些特定案件，以排除不當干預。同時科學界定執行審查權和執行實施權，并分別由不同的內設機構或者人員行使，實行科學的執行案件流程管理，打破一個人負責到底的傳統執行模式，積極探索建立分段集約執行的工作機制。《若干意見》還對如何統一執行機構設置、合理確定執行機構與其他部門的職責分工提出了明確要求。
2.強化執行監督制約。
《若干意見》要求各級法院要把強化執行監督制約機制作為長效機制建設的重要內容，切實抓緊抓好。在按照分權制衡的原則對執行權進行科學配置，對執行實施的重點環節和關鍵節點進行風險防范的基礎上，要加大上級法院對下級法院的監督力度，要進一步實行執行公開，自覺接受執行各方當事人的監督，要拓寬監督渠道，主動接受社會各界對執行工作的監督。
3.實施嚴格的執行工作考評機制。
目前，執行工作缺乏科學有效的考核評價機制。2007年最高人民法院下發了《關于人民法院執行工作考核的意見》，地方各級法院也大都制定了考核辦法，但還是存在不少問題，片面追求執結率、虛假結案、執行行為不規范、辦案質量不高現象普遍存在。
《若干意見》要求完善和細化現有的執行工作考核體系，科學設定執行標的到位率、執行申訴率、執行結案率、執行結案合格率、自行履行率等指標，合理分配考核分值，建立規范有效的考核評價機制。考核由各級人民法院在轄區范圍內定期、統一進行，考核結果實行公開排位，并建立末位情況分析制、報告制以及責任追究制。
優化組合，調動人民法院力量支持執行
■建立快速反應機制
■完善立審執協調配合機制
■建立有效的執行信訪處理機制
■高度重視執行隊伍建設
1.建立快速反應機制。
長期以來，各種阻礙執行的行為時常發生，暴力抗拒執行事件也屢見不鮮，不僅影響到了案件的順利執行和執行干警的人身安全，也損害了人民法院的形象和司法權威，更是給社會穩定帶來了安全隱患，因此，需要建立一個執行快速反應機制，及時處理各種緊急情況和突發事件，排除阻撓、干擾執行的違法行為，維持執行秩序，維護社會和諧穩定。同時，為了克服被執行人和財產難找的困境，不少法院推出了懸賞執行措施，向社會公布舉報電話，接受有關被執行人及財產下落的舉報，并積極與公安機關建立聯動機制，探索利用公安機關的資源優勢幫助查找、控制被執行人及其財產的方法。這些執行方式方法的實施，都需要人民法院建立一個快速反應機制，以便及時處理各種線索，發現、查找、控制被執行人及其財產。近些年來，一些地方法院在這方面作了些有益探索，我們認為有必要推廣一些地方的經驗，成立執行指揮中心。
《若干意見》要求各級法院要建立執行快速反應機制。要努力提高執行工作的快速反應能力，加強與公安、檢察等部門的聯系，及時處理執行線索和突發事件。高、中級人民法院應當成立執行指揮中心，組建快速反應力量。有條件的基層人民法院根據工作需要也可以成立執行指揮中心。
2.完善立審執協調配合機制。
審判和執行互有區別但又緊密聯系。實行“審執分立”對于促進執行公正，推進執行規范化建設具有重要意義，但是過于強調“審執分立”就會導致“審執分離”，審判和執行互相脫節，從而影響執行效果和司法權威。因此，當前必須加強立案、審判和執行三個環節的協調，重點是完善有利于執行的立案、審判環節的相關制度，為案件的順利執行打下良好基礎，形成法院內部解決執行難問題的合力。《若干意見》要求完善立審執協調配合機制，加強立案、審判和執行三個環節的協作配合，形成法院內部解決執行難的合力。
3.建立有效的執行信訪處理機制。
信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。執行信訪案件居高不下是多年來的一大難題。這次中央決定開展全國法院集中清理執行積案活動，本身也源自中央領導同志對執行信訪情況嚴峻的形勢判斷作出的一項重大決策。
長期以來，最高人民法院受理的絕大部分信訪案件都是函轉下級法院，效果不明顯，重復信訪突出。為改變這一狀況，我們認為，要建立一套有效的執行信訪處理機制，促使各級法院加大對執行信訪案件的辦理力度。為了進一步推動這項工作，實現這次清案活動確定的執行信訪案件大幅度下降的目標，應當建立四級法院上下一體的執行信訪處理機制，合理確定與立案庭等有關部門的分工，明確職責和辦理程序，實行信訪責任制。既統一要求、統一部署，又各司其職，各負其責。
《若干意見》要求各級人民法院要設立專門的執行申訴處理機構，負責執行申訴信訪的審查和督辦，在理順與立案庭等部門職能分工的基礎上，探索建立四級法院上下一體的執行信訪審查處理機制。
4.高度重視執行隊伍建設。
建設一支高素質的執行隊伍是搞好執行工作的根本保障，也是落實監督制約機制的根本保障。《若干意見》要求加強對各級法院執行局負責人和執行人員的培訓，開展執行人員與各業務部門審判人員的定期交流。要突出加強執行隊伍廉政建設，逐步在執行機構配備廉政監察員，加大執行中容易產生腐敗的重點環節的監督力度；加強對執行人員的職業道德教育、權力觀教育和警示教育；規范執行人員與當事人、律師的交往，細化崗位職責，強化工作管理措施，化解廉政風險；建立順暢的舉報、檢舉、控告渠道和強有力的違法違紀行為的查糾機制，確保“五個嚴禁”在執行工作中得到全面貫徹。要根據執行工作的實際需要，配齊配強執行人員，確保實現中發［1999］11號文件規定的執行人員比例不少于全體干警現有編制總數15％的要求，確保執行人員的文化程度不低于所在法院人員的平均水平。要盡快制定下發《人民法院執行員條例》，對執行員的任職條件、任免程序、工作職責、考核培訓等內容作出規定，努力建設一支公正、高效、廉潔、文明的執行隊伍。
依靠黨委領導，借助外力，共克執行難
■加快執行聯動機制建設
■建立執行工作聯席會議制度
1.加快執行聯動機制建設。
周永康同志在全國集中清理執行積案電視電話會議上強調，要健全和完善執行工作長效機制，相關職能部門要支持人民法院建立健全執行工作聯動威懾機制。為落實周永康同志講話精神，全國集中清理執行積案活動領導小組辦公室向中央政法委報送了《關于建立執行聯動威懾機制的工作方案（稿）》。在中央政法委的領導、協調下，最高人民法院加強與綜合治理、紀檢監察、組織人事、公安、金融等機關、部門的聯系，按照工作方案確定的步驟、內容，積極開展相關工作，力爭盡早出臺執行聯動威懾機制工作意見。目前，這項工作進展比較順利，經過努力，與大多數參與單位基本達成一致意見，即將啟動會簽程序。
《若干意見》要求各級人民法院也要努力爭取黨委的支持，動員全社會的力量共同解決執行難問題。要在制度上明確各與執行工作相關的黨政管理部門，包括紀檢監察、組織人事、新聞宣傳、綜合治理、檢察、公安、政府法制、財政、民政、發展和改革、司法行政、國土資源管理、住房和城鄉建設管理、人民銀行、銀行業監管、稅務、工商行政管理和證券監管等部門在執行工作中的具體職責，積極協助人民法院開展有關工作。
2.建立執行工作聯席會議制度。
目前，有的地方已經建立了聯席會議制度，但不少都是停留在下發文件上，“聯而不動”的現象十分突出，職責不明、不細，沒有操作細則，更沒有責任落實。
《若干意見》要求各級人民法院要在各級黨委的領導下，充分發揮執行工作聯席會議制度的作用，組織排查和清理阻礙執行的地方性規定和文件，解決執行工作中遇到的突出困難和法院自身難以解決的問題，督促查處黨政部門、領導干部非法干預執行或特殊主體阻礙、抗拒執行的違法違紀行為，協調處理可能影響社會穩定的重大突發事件或暴力抗法事件、重大執行信訪案件；組織集中清理執行積案活動，對各類重點執行案件實行掛牌督辦；對政府機關、國有企業等特殊主體案件，研究解決辦法。重大執行事項經聯席會討論作出決定或形成會議紀要后，交由相關部門負責落實，落實情況納入綜合治理考核范圍。
■背景■
《若干意見》體現
執行改革成果
最高人民法院執行局負責人介紹說，中央和最高人民法院黨組一直以來十分重視執行工作。中共中央和中央政法委先后就人民法院執行工作發出過多份文件。最高人民法院新一屆黨組更是把執行工作放在空前重要的位置，多次召開專題會議進行研究和部署。
近幾年來，在各級黨委領導、人大監督、政府支持下，人民法院不斷推進執行體制和機制改革，健全執行工作長效機制，組織開展集中清理執行積案活動，有力保障了人民群眾的合法權益，維護了社會公平正義，促進了社會和諧穩定。但是執行工作離黨中央的要求和人民群眾的期待還有一定的距離：執行難問題并未從根本上得到解決，執行工作規范化水平仍需進一步提高，執行的力度和時效性有待進一步加強，執行人員消極腐敗現象時有發生。執行工作中的困難和問題依然突出，社會各界普遍關注，成為影響法制權威和法院形象的一個突出問題。
經過長期的改革實踐和研究分析，我們認為這些困難和問題對人民法院而言主要是兩方面，主觀方面是執行體制機制不健全、執行權行使不規范，客觀方面主要體現在人民法院缺乏執行權威，社會信用制度不健全，導致執行工作手段有限，遇事掣肘。因此，在新的形勢下，要加強和改進執行工作就必須從主客觀兩個方面下工夫。《若干意見》中相關制度和規定就是我們從兩個方面進行思考和總結的成果。
2008年，中央專門下發了關于深化司法體制和工作機制改革的重要文件，中央司法改革領導小組根據文件要求組織了新一輪的司法改革。最高人民法院非常重視這次的改革任務，對由本院牽頭的12項改革任務進行了分工部署。其中，執行局負責承擔了“改革和完善民事、行政案件執行體制”的課題。課題組牽頭單位為最高人民法院，協辦單位為中央紀委、中央政法委、最高人民檢察院、公安部等十四個機關、部門。中央文件對執行改革也提出了明確具體的任務。根據中央領導批示要求，執行改革任務要在今年年底前取得成果，對主要內容要以正式改革意見的形式下發。執行改革課題組在中央和最高人民法院司改辦的領導、協調和協辦部門的配合下，經過多次研究、討論，對改革任務的主要事項形成了基本一致的意見，大部分意見體現在了《若干意見》中。
總之，面臨新的執行工作形勢和改革任務，切實改進和完善執行工作體制機制，著力推進執行工作長效機制建設，全面提升執行工作規范化水平，顯得尤為迫切。在這種情況下，最高人民法院在充分調研的基礎上，結合當前執行工作的實際狀況，就當前執行工作的幾個重大問題經過黨組研究后，出臺了《若干意見》。可以說，《若干意見》體現了人民群眾對執行工作的迫切需要，是最高人民法院黨組高度重視執行工作的又一體現，是“人民法官為人民”主題活動的具體實踐。
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