| 我國電信資費的法律規制 |
| 作者：陳曉航 |
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摘 要：較之從前，我國的電信法律規制有了很大發展，但和國外電信法律規制相比，尤其是在電信資費法律規制方面還需進一步完善，本文在給出國外電信資費的相關法律規制的同時，介紹了中國電信資費法律規制的進程，給出了未來中國電信資費規制特別是法律規制的走向，強調了《電信法》的及早出臺。
關鍵詞：規制；電信規制；電信資費法律規制；《通信法》；《電信法》
規制(Regulation)，又稱管制，是一個頗有爭議的概念。通常指為克服市場失靈帶來的社會和經濟弊端，政府通過實施法律和規章制度來約束和規范微觀經濟主體(主要是企業)的交易行為。在西方經濟學文獻中，產業組織理論以產業內部企業之間的競爭與壟斷和規模經濟的關系和矛盾為研究對象，規制經濟理論以政府規制的理論和實踐為研究對象，兩個方面的研究都十分活躍，為維持合理的市場秩序和提高經濟效率提供了理論依據和實施途徑。
政府對電信業的規制內容(Regulatory content)包括市場準入規制和市場行為規制。市場準入規制主要是許可證制度。市場行為規制具體包括價格規制、互聯互通、普遍服務、資源（標準）使用、服務質量等。規制治理(Regulatory governance)指通過一定的制度或機制安排，協調規制機構與所有利害相關者(如電信運營商、用戶、規制機構雇員等)之間的利益關系，以保證規制機構制訂和執行科學的規制法律法規，利用行政干預來糾正市場失靈現象，從而最終達到規制目標。電信資費的法律規制在電信資費事后管制和構建高效監督體系方面起到很大作用。
一、國外電信資費法律規制
在壟斷時期，西方國家的電信資費政策由有關電信和保護消費者權益的立法決定。這些立法構成主管部門對電信資費進行管制的主要依據，在美國， 有關電信資費管制的聯邦立法有兩個：一個是《1934年電信法》，另一個是對美國聯邦通訊委員會(簡稱FCC)進行管制授權的《FCC法》聯邦立法確定了資費的定價原則、基本定價辦法、管制的目的、管制機構的構成、進行管制的權力范圍及行使權力的方式、程序等。 除《1934年電信法》和《FCC法》兩部專門電信立法外，其他立法也可對電信資費管制發生法律效力如保護消費者權益的立法。在這些立法中，消費者在接受電信服務時，享有和接受其他服務同樣受保護的權利。
引入競爭前西歐、日本、澳大利亞電信的經營管理體制雖然和和美國有很大不同,但在資費政策決定上，這些國家和美國大同小異， 資費政策的基本內容也由國家立法明確規定，主要電信業務資費調整要報國會審批。以英國為例。英國是世界上第一個開放電信市場的國家，其電信市場從完全壟斷逐步走向完全開放。英國電信業改革的歷程和中國的情況十分類似，經歷了寡頭壟斷時期、雙寡頭壟斷時期，然后逐步開放。2003年7月1 7日，英國議會批準了新的《通信法》草案，從而2003年《通信法》取代1984年《電信法》成為英國電信規制的根本性法律文件。這是英國依據歐盟的新規制框架和有關電信規制研究領域內的最新進展，并結合全球電信規制成果和英國自身的經驗對英國電信規制進行的重大改革。英國2003年《通信法》的頒布旨在進一步完善市場規范，建立更高效的監管體系。下表列出了《通信法》與電信資費相關的改革前后對比及其啟示(參見表1)。 |
表1 英國2003年《通信法》與資費相關改革及啟示
措 施 改 革 前 改 革 后 啟示
上限規制
發展延續
構建有效
事前規制 上限規制初期，OFTEL
針對BT降低服務品質以降低成本、交叉補貼排擠競爭對手等情況，通過頒布服務標準和細化電信業務分組等方式，有效解決這種情況。 新《通信法》進一步規范了服務質量的相關條款，進一步細化電信業務分組，保障競爭公正公平。同時加強對資費成本的監控，確保資費正確反應成本，與價格上限相吻合。 采用價格上限規制模型（RPI-X），構建有效的事前規制體系，有效抑制惡性價格戰。服務質量等配套規制方法激勵電信運營商自動提高電信質量和服務水平，提高運營效率，降低成本以獲得更多利潤
事后規制
有法可依
構建高效監管體系
在1998年《競爭法》、《2002年企業法》法律效應保證下，有效規范行業合理競爭 電信資費規制進一步效法《競爭法》原則，遇到不涉及互聯互通爭端的反競爭行為個案時，在《競爭法》等框架下展開調查，只有在競爭法不能解決問題的情況下，才使用行業監管權力
以2003年新《通信法》為核心，指定了一套完整的法規體系對企業的競爭行為進行監督，以進一步晚上市場規范，建立更高效的監管體系。
充分重視
社會監督
“顧客小姐”充當社會監督的角色 賦予“顧客小姐”更獨立自主的度量標準，同時成立“電信意見調查員”，保證消費者充分了解電信資費信息，并提供似的那個的顧客爭議解決機制
社會監督作為顧客的獨立喉舌，保證電信規制部門及電信運營商充分考慮消費者的利益
新《通信法》較原有的《電信法》在資費方面有所改進。電信行政管理費用取代了許可費，并取消了固定收費項目。2003年《通信法》第38款規定OFCOM（通信管理局）可以確定行政管理費用，以替代原電信法規定的年度許可收費。盡管這種收費機制在結構上與許可費類似，但在收費范圍上有一些重大變化。
中國電信資費法律規制
隨著世界范圍內電信業的自由化浪潮，以及國內產業結構調整的要求，中國電信業的有效競爭要求被提上了改革日程，資費規制政策越來越重視“市場效率”這一目標，一系列規制舉措得以頒布和實施(見表2)。
表2 中國電信資費規制進程
2000年之前 完全的政府定價，電信企業一律需遵照政府制定的統一資費標準收費
2000年 《電信條例》頒布，規定實行政府定價、政府指導價和市場定價三種方式，增值電信業務實行市場定價，基礎電信也不基本實行政府定價
2002年 政府完全控制電信業務資費的現狀被打破，已經形成較充分競爭的電信業務實行市場調解價，電信市場競爭水平由此躍上新臺階
2004年7月1日
信產部204號文件 針對局部地區各電信企業之間不正常的價格競爭行為，204號文件要求各大電信集團公司加強對電信資費的內部管理，規范下屬企業的資費行為，加大對電信資費的內審內控力度，建立健全自我約束機制
2005年8月2日
信產部、發改委 批準中國電信和中國網通推出多種固定電話資費套餐方案，適應了移動、固定話音業務之間新的競爭形勢
2005年8月19日
信部聯清408號文件
（簡稱《通知》） 對國內長途電話通話費、國際長途電話及港澳臺地區電話通話費、移動電話國內漫游通話費和固定電話本地網營業區間通話費實行資費上限管理，IP電話扔實行市場調解價
中國的電信立法始于1982年《國務院、中央軍委關于保護通信線路的規定》和1986年《郵政法》的頒布實施。其后經過上個世紀九十年代的電信行業改革，從聯通成立到郵電分營，再到電信、移動分家，再到2002年的中國電信南北分拆，中國一直以來都沒有一部比較完整的電信法，僅有2000年9月正式頒布的《電信條例》。《電信條例》規定了電信業務實行經營許可制度、電信網間互聯調解制度、電信資費管理制度、電信服務質量監督等八項制度。經過七年多的實踐證明，《電信條例》對促進電信市場的繁榮與發展，對開展電信監管工作有法可依、有章可循，對維護廣大消費者權益，創建公平的市場競爭環境等發揮了重要的作用。此外，國內的法律環境建設為實施上限規制提供了良好的保障。中國2003年出臺的《反不正當競爭法》，對企業的不正當價格行為進行了限定，從法律層面對電信企業產生了威懾。《反壟斷法》的出臺，有關限制企業不正當價格行為的法律適用條款也在不斷增加，這些都有助于建設一個良好的電信市場。2005年由信息產業部、國家計委、財政部聯合發布的《電信資費結構性調整通知》（以下簡稱《通知》），也可以看作中國電信政府規制改革進程的大膽嘗試，以下就是筆者面對《通知》的三點喜悅，和一點沉思：
第一，《通知》體現了中國電信業政府規制模式的制度創新。長期以來，我國的電信產業主管部門的行政執法模式過于單調，剛性有余而柔性不足。而《通知》較好的體現了原則性和靈活性的統一，體現了政府管制和市場機制的協同作用。比如《通知》對國內長途電話資費、國際及港澳臺電話資費等與公共利益休戚相關的資費標準做了明確規定，而對網絡使用費也就是我們掛在嘴邊的“上網費”，則可由ISP們（互聯網服務提供商）針對不同用戶需求和市場狀況自行制定。政府行為不一定是負向的禁止或刻板的規定，完全可以通過柔性的行政規則來引導培育電信市場的發展。 |
第二，《通知》較好的處理了電信產業規制和競爭的關系。我國的電信產業至今還具備管制經濟學上所謂的“自然壟斷產業”的某些特征，在過去我國的電信主管部門常常面臨公共利益和經營效率之間的兩難選擇，而面對中國移動集團、中國聯通、中國網通等出現帶來的中國電信產業主體多元化，以及“入世”門檻對中國電信業的挑戰。《通知》中，政府不僅不再直接制定壟斷價格，也認識到了電信業政府管制的能力和限度，努力為電信業營造公平的競爭環境，取消了電信業務附加費等收費項目；在尋呼機服務費、IP電話業務資費等資費領域實行市場調節價。這無疑是我國電信管制的可喜進步。
第三，《通知》體現了“立法為民”的指導思想，它更為關注作為消費者的權利和作為個體的公民權利，這與現代行政法治理念有深層次的契合。《通知》中，長途電話計費單元由1分鐘縮短為6秒鐘，互聯網業務資費的下調，都說明我們這次電信資費改革中，作為管制主體和立法動議者的電信部門，較多的考慮了作為行政相對方的消費者和企業利益。而特別值得一提的是農村用戶通話費用的下調，因為不管是所謂的“數網競爭”理論模式也好，還是入世后的外國電信業的進入也罷，短期內都很難波及到廣袤的農村大地。電信資費改革能夠關注9億農民，關注寂靜田野里這些“沉默的大多數”，雖屬份內之責，但也委實難能可貴。
總體上講，這次電信資費結構性調整方案是一個現階段具有較強可操作性的制度安排。前景美麗燦爛，但是其關鍵就在于這些制度設計能否落到實處，同時政府調整后的電信資費標準，雖然經過了縝密細致的調研，但實踐落實過程中還要認真聽取社會各界特別是消費者和企業的呼聲和訴求，不斷加以調整完善。而如何讓社會各界的聲音傳遞回饋到電信產業主管部門并影響決策，這需要健全的法治化的行政決策程序來保障。同時作為這次電信資費改革最重要法律依據的《電信資費結構性調整通知》，是三部委聯合頒發的規范性文件；而英國、芬蘭等國外的電信改革都是以《電信法》的改革為前導的，這一點值得我們借鑒，我們的電信資費改革還在進行，《電信法》還沒有出臺，僅僅有一部《電信條例》是遠遠不夠的，《電信條例》作為一部全面與綜合調整電信法律關系的部門法規，其局限性與缺陷也日漸凸現。《電信條例》作為一部行政法規的根本屬性，不僅影響了它所調整法律關系的廣度，還決定了所調整法律關系的深度。并且，在《電信條例》中存在一些不容回避的問題與缺陷，而由于它并非電信法，本身即為一部行政法規，所以，其缺陷就不可能通過其他法律法規來進行矯正。近年來，電信行業出現了不少新問題。在電信資費規制方面，價格戰日益激烈，各式各樣的資費套餐突破資費規制下限，甚至變相實現移動通信單向收費等。而這些問題也并非《電信條例》所能解決的，這就迫切要求了《電信法》的盡早出臺。 |
未來電信資費管理走向
根據中國國情，借鑒國外經驗，結合通信行業特點，中國未來電信資費管理的走向應該是：形成“政府調控市場，市場決定價格，價格引導需求”的管理機制，促進資源的合理配置，推動電信產業的健康發展。
(1)事前規制，建立規范上限規制體系
在中國當前電信市場競爭仍不完全的情況下，實施上限規制可以起到保護消費者利益的作用，防止具有優勢地位的企業亂漲價、侵害消費者利益。上限規制還將給予企業更大的定價權，在這種方式下，企業能夠根據市場需求制定更為靈活的價格策略。因此，在事前規制上，進一步推進規范的上限規制體系的建立，中國政府對于電信資費下一步出臺的規制政策應該
是對基礎電信業務全面實施價格上限規制。同時開展有關的上限規制相關因素測算和評估工作，進一步深化上限規制的改革。
(2)考慮選擇性的下限規制
上限規制主要在于促進和激勵，而下限管理則更多的體現對市場的干預。即電信業在出現競爭者之間為排擠對手惡意降價、出現嚴重價格戰時更適合使用下限管理手段。目前，中國的電信市場還沒有達到有效競爭的程度，市場中還存在影響正當競爭的不利因素。一些電信運營企業為了爭奪市場，不惜采取低成本的營銷策略進行不規范價格戰，形成惡性競爭。因此，我們不能完全照搬英國等發達國家的資費上限規制方法。鑒于電信業長遠穩定發展，在對電信資費進行規制時，應該考慮選擇性的下限規制
(3)事前事后規制結合，構建高效監管體系
實施事前規制可避免非規制而引起的市場成本，事后規制可以有效規范不正當競爭。因此，未來資費規制應該強調事前、事后規制相結合，構建有效的監管體系。從英國等發達國家電信資費監管趨勢看，在事后規制上真正做到了有法可依，并且十分重視社會監督，強調對消費者權益的保護和對不正當競爭市場行為的監管。目前，中國雖然已有一些法律條款對企業的低價傾銷、破壞市場秩序的行為進行限制，如《反不正當競爭法 等。但是中國電信運營企業都是國有企業，僅僅依靠 反不正當競爭法》難以對電信行業的不正當價格行為起到實際的作用。而行業主管部門的調查、調節往往更具有實效性和現實意義。因此，在事后管理上，必須推動《電信法》盡早出臺，以《電信法》為核心，結合《反不正當競爭法》、《價格法》 、《反壟斷法》，建立一個規范不正當競爭行為的法規體系。
《電信法》應該用相當大的篇幅對電信資費的確定完善進行相關規定。《電信法》可以對資費問題做如下規定：市場競爭充分的電信業務、電信資費可以實行市場調節價，電信業務經營者可以自行決定電信業務收費項目及電信資費標準和計費原則；與用戶生活密切相關或者市場競爭不充分的電信業務， 電信資費可以實行政府指導價或者政府定價。這可以給政府機構未來在一些基礎電信業務采用何種方式進行定價，提供一個寬松的法律空間。消費者希望在制訂或調整實行政府指導價或者政府定價的電信資費時， 電信管理機構應當進行聽證。內容涉及上調與群眾切身利益相關聯的電信資費時，電信管理機構應當公開舉行電信資費聽證，征求電信用戶、電信業務經營者和有關方面的意見，論證其必要性和可行性。正如1月11日，國家發改委和信息產業部公布，“降低手機國內漫游通話費上限標準聽證會”擬于1月22日在北京召開。這次提交聽證會討論的方案有兩個，具體如下：方案一：取消現行國內漫游通話費上限標準高出本地通話標準資費的每分鐘0.2元。國內漫游通話費實行主被叫按同一標準收費。不占用國內長途電路的，后付費用戶上限標準每分鐘0.4元，預付費用戶每分鐘0.6元；占用國內長途電路的，另外加收國內長途通話費，每6秒0.07元。方案二：取消現行國內漫游通話費上限標準高出本地通話標準資費的每分鐘0.2元。不區分是否占用長途電路，不區分后付費和預付費用戶，國內漫游通話費實行主被叫差別收費。主叫上限標準為每分鐘0.7元，被叫上限標準為每分鐘0.3元。占用國內長途電路不再另行加收國內長途通話費。其實，不管最后采取哪個方案，但這種聽取各方意見的聽證制度是可取而且及其必要的。 |
| | 總之，為了建立健康、公平、有序的電信市場價格環境，維護國家利益，保護電信用戶和電信業務經營者的合法權益，《電信法》的出臺勢在必行，而作為電信規制中重要部分的電信資費規制，其詳細可行性條例也應在《電信法》中有所突出，以便各方有法可依，也對構建高效的電信監督體系起重要作用。
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