根據(jù)人事部《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》(國(guó)辦發(fā)[2002]35號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)，以下簡(jiǎn)稱人事部“意見”)，事業(yè)單位開始逐步探索試行人員聘用制度。但在試行人員聘用制改革的過程中，對(duì)于雙方因履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議案件的處理，無論在程序運(yùn)用還是實(shí)體規(guī)定上，都存在著諸多法律沖突。這些問題的存在，既給爭(zhēng)議處理工作帶來困惑，也不利于事業(yè)單位聘用制改革的順利推行。因此，分析這些沖突，并探尋解決沖突的對(duì)策，是很有必要的。
一、爭(zhēng)議處理的法律沖突
長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘用合同或聘用合同發(fā)生的爭(zhēng)議，被作為“人事爭(zhēng)議”通過行政程序加以解決，即通過人事行政部門設(shè)立的人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)人事爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解或裁決，其仲裁的依據(jù)是人事部門制定的政策性文件。…這種爭(zhēng)議處理方式的合法性和有效性，一直受到各方面的質(zhì)疑。2003年6月，最高人民法院通過“司法解釋”，將事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議首次納入了司法程序。按照該“司法解釋”的規(guī)定，“事業(yè)單位與其工作人員之間因履行聘用合同所發(fā)生爭(zhēng)議，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的規(guī)定處理”，“當(dāng)事人對(duì)依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)作出的人事爭(zhēng)議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。盡管“司法解釋”改變了過去人事爭(zhēng)議不能進(jìn)入司法程序的弊端，但對(duì)事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議的司法處理，在程序運(yùn)用和實(shí)體規(guī)定上，仍然存在著操作上的法律沖突。
沖突之一：前置程序的沖突。即：人民法院受理聘用合同爭(zhēng)議案件，是以人事爭(zhēng)議仲裁前置，還是以勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置。
按照“司法解釋”的規(guī)定，人民法院受理事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議案件，是將人事爭(zhēng)議仲裁作為司法救濟(jì)的前置程序。當(dāng)事人對(duì)聘用合同爭(zhēng)議應(yīng)當(dāng)首先提請(qǐng)人事爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)(而非勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu))進(jìn)行仲裁，對(duì)人事爭(zhēng)議仲裁裁決不服的，才能向人民法院提起訴訟。這樣一種程序設(shè)計(jì)，顯然是將事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議仍然作為傳統(tǒng)的人事爭(zhēng)議而非勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)爭(zhēng)議來對(duì)待。但是，將試行人員聘用制改革后的事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議仍然定性為人事爭(zhēng)議，卻與《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》(以下簡(jiǎn)稱《勞動(dòng)法》)的相關(guān)規(guī)定明顯存在著沖突。理由如下：
其一，事業(yè)單位的職工通常被分為工勤人員與非工勤人員兩大類，其與用人單位之間的勞動(dòng)關(guān)系因人員身份的區(qū)別而具有不同的法律性質(zhì)。其中，工勤人員屬于按規(guī)定應(yīng)實(shí)行勞動(dòng)合同制度的勞動(dòng)者，該類人員無論其是否與單位簽訂了勞動(dòng)合同，雙方之間的勞動(dòng)關(guān)系都適用于《勞動(dòng)法》的調(diào)整。人員聘用制的實(shí)行，并不能也不應(yīng)該改變雙方之間業(yè)已存在的勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)關(guān)系性質(zhì)，因此，雙方之間因履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議也理應(yīng)屬于勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)爭(zhēng)議，而不能也不應(yīng)該以人事爭(zhēng)議來否定和取代勞動(dòng)爭(zhēng)議。
其二，事業(yè)單位與其非工勤人員(主要是指單位內(nèi)部具有干部身份的專業(yè)技術(shù)人員、黨政管理人員等，如高等學(xué)校的教師、管理干部等)之間的勞動(dòng)關(guān)系，在試行人員聘用制前后，經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的人事關(guān)系向勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)合同關(guān)系的轉(zhuǎn)變。試行人員聘用制之前，這類人員既未實(shí)行勞動(dòng)合同制度，也不屬于按規(guī)定應(yīng)實(shí)行勞動(dòng)合同制度的勞動(dòng)者，他們與事業(yè)單位之間的勞動(dòng)關(guān)系不是通過雙方平等協(xié)商簽訂勞動(dòng)合同來確立，而是由事業(yè)單位單方的行政任用建立起來的，因此，這類人員與事業(yè)單位之間的勞動(dòng)關(guān)系不屬于勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)關(guān)系，而通常被稱為人事關(guān)系，不適用于《勞動(dòng)法》調(diào)整。但是，試行人員聘用制之后，雙方通過簽訂聘用合同確立了他們之間的勞動(dòng)關(guān)系。無論從聘用合同雙方當(dāng)事人的主體資格及其在法律地位上的關(guān)系，還是從聘用合同的內(nèi)容來看，聘用合同與勞動(dòng)合同之間都有著本質(zhì)的共同性。簽訂聘用合同，是為了“明確聘用單位和受聘人員與工作有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)”，這里所說的“與工作有關(guān)的權(quán)利和義務(wù)”實(shí)質(zhì)上就是勞動(dòng)權(quán)利和義務(wù)，只是說法不同而已。事業(yè)單位聘用合同從其法律性質(zhì)來講應(yīng)屬于勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)合同，由此，事業(yè)單位與其非工勤人員之間，通過簽訂聘用合同(即勞動(dòng)合同)所建立的勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)屬于勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)合同關(guān)系，而不再是傳統(tǒng)的人事關(guān)系，雙方之間因履行合同所發(fā)生的爭(zhēng)議也理應(yīng)屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的勞動(dòng)爭(zhēng)議而非傳統(tǒng)的人事爭(zhēng)議。
由于事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議的勞動(dòng)爭(zhēng)議性質(zhì)，根據(jù)《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)該爭(zhēng)議的處理就應(yīng)當(dāng)適用勞動(dòng)爭(zhēng)議處理程序，即：當(dāng)事人除可以協(xié)商解決外，還可以依法向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，對(duì)仲裁裁決不服的可以向人民法院提起訴訟。由此可見，人民法院受理事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議案件，是以人事爭(zhēng)議仲裁前置，還是以勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁前置，上述“司法解釋”的規(guī)定與《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定是相沖突的。
沖突之二：實(shí)體規(guī)定上的沖突。即：人民法院在聘用合同爭(zhēng)議案件審理過程中，如何適用法律的沖突。
按照最高人民法院2004年4月的一個(gè)“答復(fù)意見”，人民法院對(duì)事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議案件的實(shí)體處理，“應(yīng)當(dāng)適用人事方面的法律規(guī)定，但涉及事業(yè)單位工作人員勞動(dòng)權(quán)利的內(nèi)容在人事法律中沒有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定”。但問題是，目前有關(guān)事業(yè)單位工作人員的勞動(dòng)權(quán)利，并無相關(guān)專門“法律”的規(guī)定，僅有人事部的部門規(guī)章及相關(guān)人事政策，而且其內(nèi)容也與《勞動(dòng)法》很不一致，存在著明顯的沖突。試以人事部“意見”為例，分述其與《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定之間的主要沖突如下：
其一，關(guān)于合同期限規(guī)定的沖突。與《勞動(dòng)法》不同的是，人事部“意見”中的聘用合同，取消了勞動(dòng)合同中的“無固定期限”合同，而代之以“聘用至退休”的合同。表面上看是對(duì)勞動(dòng)者的一種保護(hù)性規(guī)定，而實(shí)際上并不盡然，兩種合同簽訂的不同時(shí)間條件就說明了這一點(diǎn)。訂立“無固定期限”勞動(dòng)合同的時(shí)間條件是勞動(dòng)者“在同一用人單位連續(xù)工作滿十年以上”，而訂立“聘用至退休”的聘用合同的時(shí)間條件則是勞動(dòng)者“在本單位工作已滿25年”或者“在本單位連續(xù)工作已滿10年且年齡距國(guó)家規(guī)定的退休年齡已不足10年”，其年限的限制顯然比訂立“無固定期限”勞動(dòng)合同要更加嚴(yán)格。對(duì)勞動(dòng)者而言，適用不同的規(guī)定，訂立不同的合同，事關(guān)勞動(dòng) 關(guān)系的穩(wěn)定和勞動(dòng)者的勞動(dòng)權(quán)利。
其二，關(guān)于試用期規(guī)定的沖突。《勞動(dòng)法》規(guī)定，“試用期最長(zhǎng)不得超過六個(gè)月”，而人事部“意見”對(duì)大中專應(yīng)屆畢業(yè)生的試用期則規(guī)定最長(zhǎng)可到12個(gè)月，分析其原因，應(yīng)是考慮到原有人事政策所規(guī)定的對(duì)應(yīng)屆大中專畢業(yè)生實(shí)行的一年期的見習(xí)期規(guī)定。但見習(xí)期與試用期是兩個(gè)性質(zhì)不同的概念。試用期是用人單位和勞動(dòng)者為相互了解、選擇而約定的一個(gè)考察期，從法律性質(zhì)來看，它是雙方勞動(dòng)關(guān)系的不穩(wěn)定期。在試用期內(nèi)，如果發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)者不稱職或不符合錄用條件，用人單位可以隨時(shí)解除合同。盡管對(duì)于勞動(dòng)者而言，也可以通過試用期進(jìn)一步了解用人單位的情況，也可以在試用期內(nèi)隨時(shí)提出解除合同，但相對(duì)于用人單位而言，由于勞動(dòng)者在就業(yè)市場(chǎng)上所處的弱勢(shì)地位，對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的穩(wěn)定也就更加看重。因此，試用期的加長(zhǎng)，對(duì)勞動(dòng)者勞動(dòng)權(quán)利的保護(hù)是不利的。
其三，關(guān)于勞動(dòng)者單方面解除合同規(guī)定的沖突。根據(jù)《勞動(dòng)法》的規(guī)定，勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同，“應(yīng)當(dāng)提前三十日以書面形式通知用人單位”。提前三十日通知，既是勞動(dòng)者解除勞動(dòng)合同的程序，也是唯一的條件，從而賦予了勞動(dòng)者以絕對(duì)的“辭職權(quán)”。而人事部“意見”規(guī)定，勞動(dòng)者提出解除聘用合同應(yīng)首先與用人單位協(xié)商，未能協(xié)商一致的，應(yīng)繼續(xù)履行聘用合同，經(jīng)6個(gè)月后再次提出，方可單方面解除聘用合同，其賦予勞動(dòng)者“辭職權(quán)”的限制條件比《勞動(dòng)法》的規(guī)定要嚴(yán)格許多。
上述實(shí)體規(guī)定上的沖突，如何適用，將直接關(guān)系到對(duì)勞動(dòng)者的權(quán)利保護(hù)。
二、解決沖突的對(duì)策思考
事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議處理的法律沖突，從表面上看，是由于司法解釋、人事部規(guī)章及人事政策與《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定之間的沖突造成的。但深層次的原因，卻是涉及到事業(yè)單位用人機(jī)制改革方向的一個(gè)敏感問題，即：通過人員聘用制改革，事業(yè)單位用人機(jī)制是實(shí)行傳統(tǒng)的行政管理模式，還是實(shí)行依法管理、向勞動(dòng)法并軌，逐步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)法對(duì)事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系的一體調(diào)整。
正如第一部分所論及的，實(shí)行人員聘用制后，事業(yè)單位與其工作人員之間的聘用關(guān)系，已是勞動(dòng)法意義上的勞動(dòng)合同關(guān)系，雙方因履行聘用合同所發(fā)生的爭(zhēng)議也屬于《勞動(dòng)法》所規(guī)定的勞動(dòng)爭(zhēng)議而非傳統(tǒng)的人事爭(zhēng)議。對(duì)于該類爭(zhēng)議的處理，當(dāng)最高人民法院的司法解釋及人事行政部門的相關(guān)規(guī)章和政策與《勞動(dòng)法》規(guī)定之間發(fā)生沖突時(shí)，《立法法》的有關(guān)規(guī)定為我們提供了最好的沖突解決機(jī)制。根據(jù)《立法法》，法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。作為部門規(guī)章的人事部“意見”與《勞動(dòng)法》的規(guī)定相抵觸時(shí)，應(yīng)當(dāng)適用《勞動(dòng)法》的規(guī)定。而司法解釋也只能對(duì)法律在司法過程中的如何適用作出具體規(guī)定，其解釋也不能與法律的規(guī)定相沖突。據(jù)此，筆者認(rèn)為，事業(yè)單位試行人員聘用制后，對(duì)聘用合同爭(zhēng)議案件的處理，無論是程序運(yùn)用還是實(shí)體依據(jù)上，都應(yīng)優(yōu)先適用《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定。即：在程序上，當(dāng)事人可以向勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，對(duì)勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁裁決不服的，可以在法定期限內(nèi)向人民法院提起訴訟;在實(shí)體依據(jù)上，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用勞動(dòng)法的相關(guān)規(guī)定，在勞動(dòng)法中沒有規(guī)定的，才可適用人事規(guī)章及相關(guān)人事政策。如此，才能使事業(yè)單位用人機(jī)制的改革，朝著依法(勞動(dòng)法)管理的方向逐步推進(jìn)，這也是落實(shí)依法治國(guó)方略的必然要求。
適用《勞動(dòng)法》的有關(guān)規(guī)定處理事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議案件，要求在制度層面上解決以下兩個(gè)問題：
一是要明確事業(yè)單位在勞動(dòng)法意義上的“用人單位”性質(zhì)，將事業(yè)單位明確納入我國(guó)勞動(dòng)法的調(diào)整范圍。 從一定程度上講，事業(yè)單位聘用合同爭(zhēng)議處理的法律沖突，與我國(guó)勞動(dòng)法調(diào)整范圍的模糊也有著直接的關(guān)系，《勞動(dòng)法》對(duì)“用人單位”的范圍界定不明就是一個(gè)具體的表現(xiàn)。
根據(jù)我國(guó)《勞動(dòng)法》第二條和正在討論中的《勞動(dòng)合同法》(草案)第二條的規(guī)定，企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位被明確稱為“用人單位”而納入了勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，而對(duì)于國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體是否屬于“用人單位”卻無明確的表述，僅規(guī)定“國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和與其建立勞動(dòng)合同關(guān)系的勞動(dòng)者，依照本法執(zhí)行”。但照此理解，事業(yè)單位如果與其勞動(dòng)者通過勞動(dòng)合同建立了勞動(dòng)關(guān)系(勞動(dòng)合同關(guān)系)，則應(yīng)當(dāng)被視為“用人單位”，雙方之間的勞動(dòng)關(guān)系就應(yīng)當(dāng)納入勞動(dòng)法的調(diào)整范圍。事實(shí)上，事業(yè)單位的工勤人員早已按規(guī)定實(shí)行了勞動(dòng)合同制，與單位之間建立了勞動(dòng)合同關(guān)系，納入了勞動(dòng)法的調(diào)整范圍。因此，筆者建議，以《勞動(dòng)合同法》的制定為契機(jī)，對(duì)《勞動(dòng)合同法》(草案)第二條予以修改，以明確事業(yè)單位在勞動(dòng)法意義上的“用人單位”性質(zhì)，將事業(yè)單位明確納入我國(guó)勞動(dòng)法的調(diào)整范圍，具體可作如下表述：
“本法所稱用人單位，是指中華人民共和國(guó)境內(nèi)的企業(yè)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)組織、民辦非企業(yè)單位。
國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體通過勞動(dòng)合同與其勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系的，視為用人單位。
用人單位與勞動(dòng)者建立勞動(dòng)關(guān)系，訂立和履行勞動(dòng)合同，適用本法。”
二是有關(guān)部門在制定事業(yè)單位人員聘用制政策時(shí)，要注意與勞動(dòng)法的規(guī)定接軌。涉及事業(yè)單位工作人員的勞動(dòng)權(quán)利，勞動(dòng)法已有明確規(guī)定的，具體人事政策應(yīng)與之相適應(yīng)，不得沖突和抵觸;勞動(dòng)法尚未有規(guī)定的，可以制定適用于事業(yè)單位的人事政策予以補(bǔ)充。在這一原則的基礎(chǔ)上，建議對(duì)人事部“意見”作相應(yīng)的修改和完善。
事業(yè)單位實(shí)行人員聘用制后，同樣是由于履行勞動(dòng)合同而發(fā)生的爭(zhēng)議，我們沒有理由因?yàn)闄C(jī)構(gòu)設(shè)置上勞動(dòng)力管理部門的分割(人事部門管理事業(yè)單位、勞動(dòng)部門管理企業(yè)單位)，而人為地將同類爭(zhēng)議區(qū)別對(duì)待，進(jìn)而導(dǎo)致爭(zhēng)議處理上的法律沖突。這既不利于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利的保護(hù)，也造成了社會(huì)資源的極大浪費(fèi)。因此，適用勞動(dòng)法統(tǒng)一調(diào)整人員聘用制后的事業(yè)單位勞動(dòng)關(guān)系應(yīng)是必然之趨勢(shì)。
