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    在20世紀90年代此起彼伏的集資浪潮中，1993年北京沈太福非法集資13.7億元和1994年無錫鄧斌非法集資32億元兩起案件某種程度上催生了我國打擊非法集資的刑事法律手段。十多年里，全國各地的非法集資活動不斷涌現，手段翻新，規模屢創新高，《刑法》在不遺余力地嚴厲打擊非法集資活動，收獲榮光的同時，也屢遭指責。現階段打擊非法集資活動的刑事司法實踐具體如何？面對不斷深入的金融改革，《刑法》又該怎樣調整打擊策略和方式？這些將是本文試圖回答的問題。
    一、非法集資的刑事規制歷程
    我國對非法集資活動予以行政監管和刑事制裁的雙重治理模式始于1995年。1995年5月，全國人大常委會通過了《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱舊《商業銀行法》），該法第79條規定：“未經中國人民銀行批準，擅自設立商業銀行，或者非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款的，依法追究刑事責任；并由中國人民銀行予以取締�！蓖�年6月30日，全國人大常委會通過的《關于懲治破壞金融秩序犯罪的決定》（以下簡稱《決定》）規定：“非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處2萬元以上20萬元以下罰金；數額巨大或者有其他嚴重情節的，處3年以上10年以下有期徒刑，并處5萬元以上50萬元以下罰金。單位犯前款罪的，對單位判處罰金，并對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照前款的規定處罰�！狈欠ㄎ�收公眾存款罪正式亮相。和非法吸收公眾存款罪一同出現的還有集資詐騙罪，后者懲治的是“以非法占有為目的，使用詐騙方法非法集資”的行為。1997年《刑法》修訂時，這兩個罪名與首次增加的“擅自發行股票、公司、企業債券罪”一起放在“破壞社會主義市場經濟秩序罪”一章的“破壞金融管理秩序罪”一節，成為當下懲治涉罪的非法集資案件的刑法“三劍客”。最高人民法院2001年印發的《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》和最高人民檢察院發布的《關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》對非法吸收公眾存款罪、集資詐騙罪和擅自發行股票、公司、企業債券罪的立案、定罪和量刑的標準給予了細致規定。
    實踐中，非法集資活動除了可能適用這三個“正宗的”罪名外，投機倒把罪、貪污罪、挪用公款罪、受賄罪、非法經營罪、合同詐騙罪、詐騙罪等罪名都曾經或仍然是非法集資案件適用罪名的選擇。 [1]
    二、非法集資刑事規制的不足
    擅自發行股票、公司、企業債券罪，非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪三種犯罪屬于典型的“禁止惡”，因此非法集資活動的行政監管范圍、行政監管態度以及相關行政性規范如何認定非法集資活動對于《刑法》裁決非法集資類案件起著先決作用。也正緣于此，非法集資刑事規制中的問題部分屬于《刑法》之內的問題，即《刑法》條文的理解和適用有偏差，部分為《刑法》之外的問題——只有清理《刑法》以外的行政監管環境方能正本清源。限于篇幅，下文的討論集中在問題突出的非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪。
    （一）非法集資問題分析——《刑法》內部的視角
    1.非法吸收公眾存款罪。
    （1）非法吸收公眾存款罪的主體。《刑法》第176條規定的非法吸收公眾存款罪的主體是一般主體，包括單位和自然人，但對于單位的范圍存在不同理解。一種觀點認為“應該對《刑法》第176條第2款中所說的'單位'進行限制性解釋，即將其解釋為是指非金融單位和無權經營存款業務的金融機構”； [2] 另一種觀點認為，不具有吸收公眾存款經營權的非金融機構和金融機構，具有合法吸收公眾存款權的金融機構及其分支機構也是本罪主體。 [3]
    筆者同意第二種觀點。舊《商業銀行法》第47條規定：“商業銀行不得違反規定提高或者降低利率以及采用其他不正當手段，吸收存款，發放貸款。”第75條對這種行為規定“由中國人民銀行責令改正，有違法所得的，沒收違法所得，并處以違法所得一倍以上三倍以下罰款，沒有違法所得的，處以五萬元以上三十萬元以下罰款”，第76條又規定“商業銀行有本法第七十三條至第七十五條規定的情形的，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，應當給予紀律處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任”。上述內容經全國人大《決定》和1997年《刑法》全部采納后未做修正，2005年修改后的《商業銀行法》第74條、第81條除對罰款金額、監管機構和商業銀行的審批機構做了修正外，行政處罰和刑事責任并立的懲治模式并未變更，這說明本罪的單位犯罪主體一直是不具有吸收公眾存款經營權的非金融機構和金融機構，以及具有合法吸收公眾存款權的金融機構。
    第一種觀點至少有兩方面缺陷：①援引1996年2月中國人民銀行頒布的《制止存款業務中不正當競爭行為的若干規則》（以下簡稱《規則》）第8條排除有存款經營權的金融機構的刑事責任違背了法律效力的原則。《規則》是部門規章，而《商業銀行法》、《刑法》分別是全國人大常委會、全國人大通過的法律，其效力應優先于《規則》。②對法律法規的理解有偏差。該觀點認為，由于1998年發布的《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》    （以下簡稱《取締辦法》）認定非法吸收公眾存款和變相吸收公眾存款的成立均以未經中國人民銀行批準為前提，這就將經過中國人民銀行批準的商業銀行、信用社等有權吸收公眾存款的金融機構排除在非法吸收公眾存款的主體范圍之外。但正如有的學者指出的：“不能把'未經中國人民銀行批準而擅自吸收存款'理解為'未經中國人民銀行批準而擅自設立的金融機構吸收存款'。” [4]
    （2）對“社會公眾”的理解。根據《取締辦法》對非法吸收公眾存款和變相吸收公眾存款的定義，公眾指“社會不特定對象”，1998年《整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》（以下簡稱《整頓方案》）和1999年《關于取締非法金融機構和非法金融業務活動中有關問題的通知》（以下簡稱《取締通知》）都沿用了這一意義上的公眾，如《取締通知》歸納的非法集資第三個特點就是“向社會不特定對象即社會公眾籌集資金”。但社會不特定對象的含義仍然需要進一步明確。2001年《全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要》（以下簡稱《紀要》）和《最高人民檢察院、公安部關于經濟犯罪案件追訴標準的規定》（以下簡稱《追訴規定》）都將“個人非法吸收或者變相吸收公眾存款30戶以上的，單位非法吸收或者變相吸收公眾存款150戶以上的”作為判斷非法吸收公眾存款行為擾亂金融秩序造成危害程度的一個方面，因此不特定對象首先是個數量概念，且是“多數”，不是少數；其次不特定對象還具有社會性，即面向對象的不可控性和產生后果的不可控性，這就是《紀要》和《追訴規定》將吸儲數額和造成儲戶損失數額同時考慮的原因。綜合這兩個因素，不特定對象應該是指“不特定人或者多數人”，而不是“不特定并且多數人”，因為后者既把具有向多數人擴展可能性的“不特定少數人”排除在外，例如吸儲者只吸儲到少數人的資金，但只要不是吸儲者有意控制在特定范圍的少數人，那就存在少數人向多數人擴散的可能性；也把“特定多數人”排除在外，但即使多數人的范圍特定，也會造成后果的不可控性，嚴重擾亂金融管理秩序。
    對不特定對象做如此理解有助于解決企業、事業單位內部集資是否構成非法吸收公眾存款罪的問題。1993年《國務院關于清理有償集資活動堅決制止亂集資問題的通知》明確禁止國家機關、事業單位向內部職工進行有償集資活動，1998年《國務院辦公廳轉發中國人民銀行整頓亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案的通知》指出“在國務院對企業內部集資明確作出規定前，禁止企業進行內部有償集資，更不能以企業內部集資為名，搞職工福利”。這里先不討論禁止單位內部集資是否合理，僅討論對特定范圍的人進行集資能否屬于向社會公眾集資。如果內部集資的人數少，達不到《紀要》和《追訴標準》的人數，這當然屬于特定少數，不屬于社會公眾；如果雖限于本單位內部，但人數眾多，在支付利息和提取本金沒有障礙的情況下，這仍是潛伏的沖擊金融管理秩序的暗流，而一旦發生無法支付利息和本金的情況，則會沖擊社會，引發震蕩。采用“不特定并且多數人”的理解，對這種情況無法適用本罪，用“不特定人或者多數人”則不會遇到這個障礙。
    2.集資詐騙罪。
    （1）如何認定集資詐騙罪的非法占有目的。非法占有目的屬于人的主觀心理活動，無法直接感知，只能結合客觀行為來予以推定�！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理詐騙案件具體應用法律的若干問題的解釋》（以下簡稱《詐騙解釋》）中列舉規定了幾種屬于“非法占有為目的”的情形：攜帶集資款逃跑的；揮霍集資款，致使集資款無法返還的；使用集資款進行違法犯罪活動，致使集資款無法返還的；具有其他欺詐行為，拒不返還集資款，或者致使集資款無法返還的。2001年《紀要》對于行為人通過詐騙的方法非法獲取資金，造成數額較大資金不能歸還，并具有下列情形之一的，可以認定為具有非法占有的目的：①明知沒有歸還能力而大量騙取資金的；②非法獲取資金后逃跑的；③肆意揮霍騙取資金的；④使用騙取的資金進行違法犯罪活動的；⑤抽逃、轉移資金、隱匿財產，以逃避返還資金的；⑥隱匿、銷毀賬目，或者搞假破產、假倒閉，以逃避返還資金的；⑦其他非法占有資金、拒不返還的行為�！都o要》增加了判斷非法占有目的的客觀情形，同時也對《詐騙解釋》作了修改：一個是將《詐騙解釋》中“應當”認定屬于以非法占有為目的，修改為“可以”認定非法占有目的，這反映了司法的謹慎和克制�！对p騙解釋》突出了無法返還集資款在認定非法占有目的中的地位，但是“在沒有排除其他可能而根據一些客觀事實尤其是未返還的事實認定行為人具有非法占有目的，勢必會陷入客觀歸罪的泥潭”。 [5] 第二個修改之處是增加了第①、⑤、⑥三種情形和第⑦種兜底規定。第①種有利于判斷“老鼠會”性質的非法集資活動的主觀目的，第⑤、⑥種情形有助于在造成無法返還集資款結果之前判斷出非法占有目的，通過對集資款的處置方式來判斷非法占有目的，削弱了《詐騙解釋》過分倚重集資款無法歸還結果的色彩。兜底規定則為以后不斷豐富判斷非法占有目的所需客觀行為方式留下余地，使得提高推定非法占有目的的科學性和合理性成為可能。
    《紀要》第3條指出“對于以非法占有為目的非法集資，或者在非法集資過程中產生了非法占有他人資金的故意，均構成集資詐騙罪”，這說明實踐既承認事前產生的非法占有目的，也認可事中占有故意，這就給非法占有的數額和罪數認定帶來了困惑。
    我們來看一個案例：1996年5月至1998年5月，未經國家金融管理部門批準，李建與馬曉紅、李燕等人利用注冊和騙取注冊的“河南省百花實業有限公司”、“河南匯豐源有限公司”、“百花實業（集團）有限公司”名義，用月利率2% - 3%的高息為誘餌，以簽訂“會員協議書”、“營銷協議書”、“連鎖營銷協議書”的方式，向社會公眾變相吸儲資金。為擴大社會影響，李建授意楊軍威偽造、盜用中央及國家領導人的照片，捏造事實，制作虛假廣告圖冊，騙取群眾的信任。兩年間，“百花”共從社會上變相吸儲資金18 488人次，總金額達3億多元人民幣，12萬美元。1998年5月，“百花”非法集資罪行即將暴露時，李建、馬曉紅、李燕等人為逃避打擊，銷毀有關賬目資料，將大量財物隱藏、轉移，并分別攜帶巨款外逃，造成大量集資會員的本金無法及時和全額兌付，巨額損失無法挽回。檢察機關將李建、馬曉紅、李燕的行為分成兩個階段，未潛逃前吸儲的資金按照非法吸收公眾存款罪起訴，攜帶巨款外逃后的金額按照集資詐騙罪起訴，法院則認為三名被告潛逃前后的行為自始至終是一個完整的過程，因此只構成集資詐騙罪，非法吸收公眾存款罪不成立。
    筆者試圖揣測檢察院、法院兩家的思路，發現兩者的分歧所在。案件判決書并未說明“非法集資罪行即將暴露時”百花公司的非法集資行為是否停止，聯系檢察院、法院的指控和判決，雙方都以彼時被告尚未停止非法集資活動為前提。檢察院的指控思路為被告潛逃前的非法集資雖然也使用欺騙手段，但因為有借有還，無法判定被告人是否存在非法占有目的，因而屬于非法吸收公眾存款罪。被告潛逃后導致集資款無法及時和全額兌付，由此推定行為人是在集資過程中產生了非法占有目的，而其欲占有的金額是無法返還的數額，所以構成集資詐騙罪。這個思路完全符合《紀要》“在非法集資過程中產生了非法占有他人資金的故意，也構成集資詐騙罪”。法院顯然不認可檢察院的看法，認為被告利用經欺騙注冊的公司和沒有注冊的公司，虛假宣傳，未經中國人民銀行批準流動吸資，以新還舊的詐騙手段和攜款潛逃證明被告人一開始就是在非法占有目的支配下非法集資，因此應定性集資詐騙罪，非法占有目的并非僅針對無法返還的數額才成立。綜上所述，集資詐騙有無事中非法占有目的成了判決否定指控罪名的癥結所在。
    主觀意識支配客觀行為活動，罪過和行為同時存在是刑法學的基本原理。證明有無非法占有目的本就是一件難事，再要證明這個目的并非產生于行為開始，而產生于行為過程中的某一時點就更難，可能不得不依賴于被告人的口供。證明非法占有目的的推定方法是一種事后推定，法院需綜合各種因素，對行為進行整體判斷，一旦得出肯定結論只能說明行為是在該目的支配下實施的（當然是事前非法占有目的），不能說明非法占有目的是從行為哪一個時點出現的。也許有人提出，《紀要》沒有要求證明具體時點，但從本案來看，承認事中占有目的影響到檢察院對行為的劃分。非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的區別不在于后者使用欺騙手段，而在于后者需具備非法占有目的，這是它們最核心的區別。當百花公司的三個被告沒有潛逃時，其運用詐騙手段非法集資很難定性，如果我們只承認事前占有目的，就會將所有的詐騙手段視為集資詐騙的一個環節，結合潛逃因素，得出被告構成集資詐騙一罪；如果承認事中占有目的，就會形成和檢察院一樣的觀點，認為被告實施了兩罪。不過對以事中占有目的劃分成兩個行為而形成的集資詐騙罪來說，非法占有目的形成的時間是犯罪行為著手前，這證明“在非法集資過程中產生了非法占有他人資金的故意，也構成集資詐騙罪”的觀點不成立。
    （2）集資詐騙罪與非法吸收公眾存款罪的關系。有種說法認為非法吸收公眾存款是集資詐騙罪的預備行為，這是錯誤的。因為集資詐騙罪必須具備非法占有目的，即使其預備階段的行為也必須具有該特定目的，這顯然與事實不符；而且這種看法顯然將非法集資活動僅僅限于非法吸收公眾存款這一單一行為，正如下文論述到的，人為限縮了集資詐騙罪的范圍。
    （二）非法集資問題分析——《刑法》外部的視角
    在構成犯罪的非法集資案件中，因不具備融資需求，僅是單純的詐騙行為可以適用集資詐騙罪；憑借股票、債券這類特定載體的應適用擅自發行股票、公司、企業債券罪；剩余的則絕大多數被定性為非法吸收公眾存款罪，以至于該罪儼然成為了規制非法集資案件的一個“口袋罪”。落入該罪口袋又存在眾多爭議的主要是那些是否納入民間借貸抑或非法集資，非法集資抑或正常的商品營銷和生產經營存疑的行為。
    1.如何區分民間借貸與非法集資。民間借貸是《民法通則》中的一種民事法律行為，指公民之間、公民與法人之間、公民與其他組織之間的借貸。1991年《關于人民法院審理借貸案件的若干意見》將民間借貸的利率限制在“最高不得超過銀行同類貸款利率的四倍（包含利率本數）”，對超出部分的利息不予保護。1999年最高人民法院《關于如何確定公民與企業之問借貸行為效力問題的批復》再次確認雙方當事人意思表示真實的公民與非金融企業之間的借貸屬于民間借貸，但認定下列情形之一的無效：“（一）企業以借貸名義向職工非法集資；    （二）企業以借貸名義非法向社會集資；（三）企業以借貸名義向社會公眾發放貸款；（四）其他違反法律、行政法規的行為�！�
    通過對民間借貸的主體、利率的限定，我們可以在合法有效與違法無效的民間借貸之間作出區分，卻無法合理區分民間借貸與非法集資，結合下例進行分析。
    惠民縣皂戶李金屬鐵編廠（以下簡稱鐵編廠）是鄉政府投資興辦的一家集體所有制企業。1987年吳云水擔任廠長后，該廠生意一度很紅火，此后卻陷入經營危機。經當時企業的領導班子集體研究，向鄉政府有關領導匯報后，廠里決定以7‰的月利率向單位職工及其家屬借款。1993年年初，鐵編廠用企業原有資金和向單位職工及其家屬集資的錢，先后成立了四個分支機構，但新項目沒有緩解財務狀況，企業財務赤字急劇膨脹。為了償還信用社貸款，廠里最后面向社會借款，但企業最終徹底癱瘓。
    為了拿到本金和利息，一些借款給鐵編廠的人只好“翻單”，即換借據。借款人程克生的借款日期從2000年3月一路“翻”到2003年9月。2006年惠民縣法院判決程克生與鐵編廠之間的借款合同成立并生效，2007年惠民縣檢察院以吳云水涉嫌非法吸收公眾存款罪、虛報注冊資本罪將其起訴到惠民縣人民法院。 [6]
    程克生的訴訟請求是償還其2 900元借款及利息，他和大部分債權人一樣，認為鐵編廠向自己借款是合法的借貸行為，而不是非法集資；而惠民縣法院和檢察院則各持借貸行為和非法集資觀點。本案絕不是一個孤例，它表明現有法律、法規對民間借貸和非法集資的區分缺乏成熟的、可操作性的標準。既然公民與非金融企業之間的借貸只要雙方意思表示真實就合法有效，在何種情況下他們的行為變質成“以借貸名義的非法集資”？如果這種行為定性的關鍵在于“非法集資目的”，且不說這一目的自身的界定仍然是個謎，區分“借貸名義的非法集資”與“集資名義的借貸”是否可能？被認定為無效的民間借貸往往就是官方認定的非法集資。最高人民法院《關于印發（全國法院審理金融犯罪案件工作座談會紀要）的通知》第2條第4項規定，非法吸收或者變相吸收公眾存款的，要從非法吸收公眾存款的數額、范圍以及給存款人造成的損失等方面來判定擾亂金融秩序造成危害的程度。這說明非法集資行為構成非法吸收公眾存款罪必須符合特定的數量標準，但我們仍然無從得知達到多少借貸人數、多大規模借貸數額的民間借貸行為被認定無效，從而可能觸犯非法吸收公眾存款罪。
    2.如何界定非法集資。有觀點認為非法集資就是非法吸收公眾存款罪，二者是等同關系。 [7] 這一看法在司法實踐中是成立的，因為眾多無非法占有目的的非法集資案件均定性為非法吸收公眾存款罪，同時《取締辦法》、《取締通知》等行政性規范的相關條款也有印證�！度【嗈k法》中非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款和非法集資是三種并列的行為，《取締通知》將“承諾在一定期限內以貨幣、實物及其他方式向出資人還本付息或給予回報”作為非法集資成立的一個因素，而這同樣是變相吸收公眾存款所具備的，非法集資與變相吸收公眾存款行為因此失去了差異，也就順理成章地融入非法吸收公眾存款罪中。不過官方作出定義非法集資的努力，幾次對非法集資的類型和特征進行概括，表明監管者在認識層面從未將非法集資行為等同于非法吸收、變相吸收公眾存款行為，實務中的誤讀反映出非法集資的概念不清，含義不明。目前認為非法集資活動具有如下四個特征：一是未經有權機關依法批準；二是向社會不特定對象即社會公眾籌集資金；三是承諾在一定期限內給出資入貨幣、實物、股權等其他形式的還本付息；四是以合法形式掩蓋其非法集資的目的。 [8] 僅看前面三個特征是無法區分非法集資與合法的商品營銷和生產經營行為的，其殺手锏在于強調非法集資目的的第四個特征。然而只有明確了什么是非法集資，我們方能知道包含什么內容的主觀目的是非法集資目的，因此看似殺傷力很大的武器實際是一團棉花，對非法集資特征的實際把握要么依靠每個裁判者心中的正義，要么取決于行政監管機關一時的好惡。
    非法集資的定義不清晰是造成《刑法》打擊擴大化和非法吸收公眾存款罪口袋化的原點，產生這個原點的根源則是規制非法集資行為的價值導向存在偏頗。
    三、非法集資行為規制導向的失衡
    非法集資是伴隨著我國經濟改革的歷程出現在公眾生活中的，集資類犯罪范圍的限定更是與金融市場的改革進程密不可分。在計劃經濟時期，政府指令性計劃決定資金、產品的流向，安享國家飯的國營企業和集體企業很少會產生融資的需求，手頭拮據的普通民眾也幾乎沒有能用來投資的余錢。這個缺乏激勵、缺少競爭的體制被建立市場經濟體制的改革逐步取代時，資金成了市場主體競相爭奪的稀缺資源。由于政府認可和鼓勵個體私營等非公有制企業發展是一個漸進過程，國有經濟、國有企業獲得了資金爭奪戰的先機，更憑借它們與政府之間千絲萬縷的利益聯系，確保了自己在政府構筑的金融體系中合法的融資優先權。非公有制經濟于是面對一個兩難境地：守法則無法平等地享受到體制允許的資金，生存成為問題；不得已轉向民間融資，解決了資金缺口，卻發現頭上已貼著非法集資的標簽。以“未經批準”作為集資是否“非法”的標準，一刀切的劃分方式背后是國有金融機構維持其壟斷融資市場的企圖。
    雖然金融自由化與金融全球化是一種發展趨勢，防范金融風險，構建安全的金融秩序始終是金融監管的目標。《取締辦法》、《整頓方案》、《取締通知》等一系列文件出臺于亞洲金融危機時期，金融有序、安全是其題中應有之義，但是非法集資活動屢禁不止，種類、
形式不斷多樣化提醒我們：在偏重國有金融機構利益的融資格局中，此金融監管目標充當了打壓民問融資行為，漠視既有法律與新型金融關系矛盾的護身符。改革有風險，融資活動也有風險，因此打擊非法集資實際上要求政府有很高的風險駕馭能力，能夠在風險與安全之間保持平衡，能夠包容新事物發展過程中的錯誤。以有著歷史傳統的各種“會”、“社”為例，在突破了民間互助性質的借貸規模后，對這種新情況加以研究，總結經驗教訓，引導其向積極、健康的方向發展是理性的選擇，采用一律禁止的粗暴態度則會適得其反。
    1997年《刑法》在保障人權方面取得了很大進步，但并沒有完全擺脫國家利益重于個人利益的傳統，何況非法集資類案件關系到國家的金融安全和社會秩序的穩定，因此不難理解非法吸收公眾存款罪采取了有利于國家打擊非法集資的解釋，對以生產經營為目的的吸收資金科以刑責。
    綜上所述，非法集資行為的認定過程帶有重國有經濟的不平等色彩，非法集資行為是否構成犯罪的判斷過程又體現出重國家利益的價值衡量，這對非法集資司法實踐產生的最大影響是刑法打擊活動與社會公眾認同之間的疏遠。
    四、非法集資刑事規制的完善
    自1995年延續至今的金融體系改革使金融市場取得了長足發展，貨幣市場、資本市場、銀行業、保險業、證券業相對成熟，大力推動直接融資，改變以間接融資為主的融資方式，建設多層次資本市場被提上日程。對治理非法集資而言，首先應在行政監管層面“改堵為疏”，為正當融資需求者提供合法的融資渠道，設置相應的游戲規則；刑法則要堅持謙抑精神，克制動用刑法資源的沖動，以完善現有罪名為主，適時設置新罪為輔回應非法集資的新情況。
    （一）非法吸收公眾存款罪的完善
    如何理解“存款”是非法集資行為能否構成非法吸收公眾存款罪的關鍵。非法吸收公眾存款罪可以分解為三種情況：（1）具備存款經營權的金融機構非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序；（2）不具備存款經營權的金融機構非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序；（3）非金融機構和個人非法吸收公眾存款或者變相吸收公眾存款，擾亂金融秩序。第一種情況的非法性不在于主體非法，而在于吸儲手段和方式，如擅自提高利率；第二種、第三種情況主體就不合法，如果吸收公眾存款，即使手段不違法，也已經構成非法吸收公眾存款。問題就在于由主體決定行為性質還是由行為性質定性主體？是不是一個金融機構，我們由其經營行為來判斷，地下錢莊雖然是“地下”的，但畢竟還是“錢莊”，不是“肉鋪”，因為它從事資金支付結算行為。所以，即使非法集資行為成立，不具備非法占有目的，主體不合法，如果沒有吸收存款，也構不成非法吸收公眾存款罪�，F在的司法實踐只在形式意義上引用《取締辦法》里非法吸收公眾存款的概念，沒有注意到這種行為從其首次出現在《商業銀行法》，就是作為一種沒有經過批準的金融經營行為存在的，違反利率規定吸收存款也好，擅自從事吸收存款業務也罷，都是一種經營行為， [9] 也因此，作為河北大午農牧有限公司創辦人的孫大午雖然向村民發放了名為“借款憑證”或“借據”的單子，但他從未將這些籌集來的資金像經營金融業務一樣使用，而是投入生產經營，非法吸收公眾存款罪自然不應成立。
    2008年12月2日，浙江省高院發布的《浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳關于當前辦理集資類刑事案件適用法律若干問題的會議紀要的通知》第4條規定：“為生產經營所需，以承諾還本分紅或者付息的方法，向社會不特定對象籌集資金，主要用于合法的生產經營活動，因經營虧損或者資金周轉困難而未能及時兌付本息引發糾紛的，一般可不作為非法吸收公眾存款犯罪案件處理�！笨梢哉f這改變了只要籌集大量資金，就是在吸收存款的認識，是一種將“用于借貸的資金”才是存款的理解運用于實踐的嘗試。
    （二）適時調整罪名
    國家近年來開始引導農村地區和中小企業融資主體規范化融資。如銀監會2008年第23號文件明確了為引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，試點小額貸款公司的政策；一些原來被歸為非法集資的融資行為將陽光化、合法化，如修改《貸款通則》，為制定《放貸人條例》掃清障礙。針對違反了新制定的法律法規，且應追究刑事責任的集資行為，擅自發行股票、公司、企業債券罪、非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪已日益捉襟見肘。清理過時罪名，設置新罪名勢在必行。首先，應該區分直接融資和間接融資兩種方式，避免用處理間接融資問題的罪名處理直接融資問題，為民間融資拓展合法空間；其次，應擴大《證券法》上證券的范圍，修改擅自發行股票、公司、企業債券罪為非法公開發行證券罪以規制非法的直接融資活動；最后，可以增設一個兜底罪名來應對形式多樣、發展迅速的融資活動，從而形成非法的直接融資對應于非法公開發行證券罪，非法的從事吸儲行為對應于非法吸收公眾存款罪，其他的非法集資活動對應于兜底罪名的刑法規制框架。