為什么拆遷戰爭不斷上演？為什么不管房價漲跌，地方政府都成了最大的獲利者？

一名律師認為，這都與土地儲備制度密切相關。它讓地方政府從公共社會管理者異化為部門利益經營者。他認為土地儲備制度從創設之初，就違背了憲法，遂向全國人大提起了違憲審查。

作者: 南方周末記者 何忠洲 實習生 魏娟 發自北京

盡管可能不會激起半點漣漪，北京律師張興奎仍然投出了屬于自己的那塊小石子。在總結了所代理的470多件土地案之后，他將一份《對土地儲備制度和〈土地儲備管理辦法〉進行違憲、違法審查的公民建議》（以下簡稱《建議》），寄給了全國人大和國務院。

這份建議列舉了中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》與憲法、土地管理法、物權法、城市房屋拆遷管理法的矛盾與沖突。該建議認為，中國當前的土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》正在形成“新的社會不公”，“通過造成土地供求緊張從而實現政府的與民爭利”。

他建議立法機關重新審視這一當前政府參與土地市場經營的法律制度，制定《土地征收法》，廢除土地儲備制度的“為賣而儲”，還原土地管理法規定的“因建而征”。他認為政府收入要靠稅收，不能參與賣地增加財政收入。《建議》被張興奎視作是他經驗的總結，是解決當前因土地而引起的眾多社會矛盾一個釜底抽薪的措施。

與民爭利

“土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具”。

在將《建議》寄給全國人大的同時，張興奎也將其發到了很多媒體記者和律師同行的信箱。

而實際上，有關中國土地儲備違憲違法的法律探討來源已久。

2001年4月，國務院在《關于加強國有土地資產管理的通知》中對土地儲備制度首肯的時候，很多研究報告就曾明確指出此一制度的風險。

肯定者認為，借鑒西方“土地銀行”經驗，有利于“完善土地儲備制度，加強土地調控，規范土地市場運行”（《土地儲備管理辦法》語）。

擔憂者認為：“在實際工作中，往往是部門利益大于國家利益，很多土地儲備機構的土地供應往往會單方面也以追求增值為目的，忽視城市規劃的限制和對市場的調控作用�！�

但顯然，各地政府對“風險提示”毫不在意。幾乎還從來沒有一部法律法規，像《土地儲備管理辦法》那樣被地方政府如此積極地響應和實施。

級差地租所帶來的巨大收益，使得“管理城市”迅速變為“經營城市”，原本的盤活城市“存量土地”也更多的向“增量土地”擴張。

還遠在《土地儲備管理辦法》出臺之前的2001年，我國已經建立的土地儲備機構就超過了1000家。

而現今，則幾乎遍布于全國的每個縣市。

2007年，正是在此情況下，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合發布《土地儲備管理辦法》，當年的主流媒體曾贊嘆它為“土地制度的創新”，甚至不吝用“第二次土地革命”的稱謂。

但北京大學公法研究中心主任姜明安教授對南方周末記者表示，這一部門規章，從一開始就違反立法法。因為按照立法法規定，以國家名義和國家強制力進行的征收都必須由國家基本法律予以規范和調整，而《土地儲備管理辦法》是依據2001年發布的《關于加強國有土地資產管理的通知》所做的。

而媒體“制度創新”的解讀，事后證明更多的是一廂情愿的良好期盼。

就在《土地儲備管理辦法》出臺的2007年，征地拆遷民怨紛起。該年修正后的憲法第十條第二款明確規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。

這也是張興奎認為土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》違憲的理由所在：“出于儲備目的而進行的土地征收，一方面，由于對征收目的也就是土地用途無法確定，使得征收行為有違反憲法的嫌疑。

“另一方面，如果征收時已經確定了土地用途的公共利益性質，那么儲備制度的建立就顯得多此一舉，何必早早征而不用儲備起來。這種規定實際上將公共利益擴展到了整個經濟領域，既包括公益性的，也包括商業性的，導致了土地征用權的濫用�！�

但就在物權法通過的同時，“重慶最牛釘子戶”以那座孤懸的危樓而引起全國的注意。

張興奎就曾向立法機關提交建議書，指出《城市房屋拆遷管理條例》把為了公共利益的征收和通過談判定價的商業開發混為一體，違反憲法和物權法，請求啟動立法審查程序；同時建議制定《土地征收法》，由公平平等征收取代強制拆遷，以保護公民的私有房屋財產不受非法侵犯。

事實證明，紛涌而出的法律、政策，遠遠趕不上地方政府盈利動機導致的悲劇的發生。

張興奎說，他三四年間所代理的470多件土地案件，從根子上追溯，都能找到土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》的影子。

那一年，一篇名為《制度創新抑或違法行政》的文章明確提出，“在我國目前的行政法治條件下，土地儲備制度已然淪為剝奪最廣大城市、農村居民根本利益的制度性工具。”

張興奎對南方周末記者解釋，“給予政府部門經濟利益從而刺激其執行制度的積極性，這樣的積極性很快就會走向制度設計的反面�！�