關于審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪應如何處理的問題
一、問題的提出
天津市塘沽區人民法院在審理李宵訴天津市塘沽房管局房屋登記一案中認定，2以抖年4月12日，原告李宵從他人處以168萬元人民幣購買了坐落于塘沽區和平路199號底商(訴爭房屋)，并在塘沽房管局領取了房權證字第07。‘28‘08號屋所有權證。2《X)4年6月，第三人周建萍、許小春通過報紙廣告發現訴爭房屋的賣房信息，經聯系與自稱“李宵”的案外人簽訂房屋買賣協議，以240萬元購買該訴爭房屋，并于同年月29日向塘沽房管局申請辦理房屋轉移登記，提交了包括申請登記表，原房屋所有權證、房產買賣協議、許小春、周建萍、“李宵”的身份證復印件在內的申請材料。塘沽房管局經審查，于2《x陣年6月30日填發了給第三人許小春的房屋所有權證和給第三人周建萍的房屋所有權證。2004年7月6日，第三人周建萍簽字領取了上述房屋所有權證和共有權證。當日，原告李宵發現自己所有的房屋被轉讓，遂向塘沽房管局遞交申請書，稱其持有所訴爭房屋的房屋所有權證，其從未與他人進行過買賣，要求塘沽房管局撤銷為第三人周建萍、許小春核發的房屋所有權證和共有權證。塘沽房管局以李宵所持房屋所有權證系假證為由，收回了其持有的訴爭房屋所有權證。2以又年7月9日，原告李宵向塘沽區法院提起本案行政訴訟。
另查明，案外人在辦理房屋轉移登記手續時提供的“李宵”身份證及房產買賣協議中“李宵”的簽字，與被告塘沽房管局李宵房屋檔案中身份證復印件及商品房買賣合同上李宵的簽字相比對，身份證文字內容一致，只是頭像有細微差異，簽字筆跡不一致。2005年6月14日，天津市公安局塘沽分局經偵支隊對案外人偽造李宵身份證與第三人簽訂房屋買賣協議，將訴爭房屋賣給第三人一案立案審查，但至今尚破案，仍在偵查中。塘沽區人民法院在審理該案過程中，就案件涉嫌刑事犯罪應否中止等問題逐級請示天津市高級人法院。
天津市高級人民法院審判委員會經討論，形成三種意見。第一種意見認為，本案應全案移送公安機關。主要理由是:從目前實際情況看，有人冒充原告李宵的名義將訴爭屋出售，已經涉嫌刑事詐騙犯罪，本案實質是詐騙犯罪引起的后果。可否根據《中華人民共和國行政訴訟法》第56條關于“人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，應當將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或者監察、人事機關;認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關”的規定，行政機關人員涉嫌犯罪的，可以移送公安機關，本案雖然是案外人涉嫌犯罪，但可以比照該條規定予以全案移送。此外，在民商事審判方面，最高人民法院也曾對經濟糾紛案件中發現犯罪及時移送問題做過明確規定。
第二種意見認為，本案應中止審理。主要理由是:本案因涉嫌刑事犯罪公安機關正在偵查過程中，對本案房屋轉移登記過程中的相關事實及各方責任無法查明。根據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第51條第7項關于“案件的審判須以民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的，中止訴訟”的規定，本案應中止訴訟，等待刑事案件的偵查結果再進行裁判。
第三種意見認為，本案應當判決駁回原告的訴訟請求。主要理由如下。首先，塘沽房管局辦理房屋轉移登記的行政行為基本符合有關房屋登記法律規范的規定。根據《城市房屋登記管理辦法》第‘7條第2款關于“申請轉移登記，權利人應當提交屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件”的規定、《天津市城市房屋所有權登記辦法》第10條有關“個人購買房屋，申辦轉移登記時應提交《房屋所有權證》、買賣合同和身份證明”的規定、《天津市房屋登記程序規定》第4條第3項有關“買:賣存量房屋的，當事人應申請房屋所有權轉移登記，申請人:應向登記機構提交下列證件:天津市房屋登記申請書(原件)、申請人身份證明(驗原件，交復印件)、房屋所有權證(原:件);房屋買賣合同或協議(原件)”的規定，塘沽房管局對申請人提交的房屋登記申請書、房屋所有權證原件、房屋買賣:協議、申請人身份證進行了審查，并按照相應的程序審核后:頒發了《房屋所有權證》，該轉移登記行為符合有關法律法規規定。雖然案外人“李宵”所持身份證是偽造的，但塘沽房管:局作為房屋登記機關不具有識別身份證真假的能力，只要核:對其所持身份證與持有人相符就盡到了審查責任。但是，需要指出的是，根據建設部《關于簡化房地產交易與房屋權屬:等級辦事程序的指導意見》關于初審程序應當“查檔審核”的規定，塘沽房管局在有條件對申請人提交的身份證和房產買賣協議中的簽名與房屋原登記檔案中留存的身份證復印件:和商品房買賣合同中的簽名進行比對審查的情況下，未進行比對，導致未能及時發現申請材料不實，產生了該案發證有:誤的后果。應當說登記機關在審查把關的環節上確實存在一:定過失。但是由于相關法律法規并未對“查檔審核’，作明確具體規定，不能認定登記機關已構成行政違法。其次，根據本案現已查明的事實，塘沽房管局進行房屋轉移登記確有錯誤，本應予以撤銷。但是由于本案第三人通過報紙信息聯系購買房屋并支付了對價，在辦理轉移登記時，賣房人持有合法所有權證書、其身份證顯示內容與所有權證書所有權人一致，第三人有理由相信賣房人即為房屋所有權人，因此，應認定第三人對訴爭房屋屬于善意取得，如果:撤銷轉移登記將嚴重損害善意第三人利益。房屋登記作為不動產物權變動的公示方法因國家公權力的介人和保障具有:強大的公信力，第三人是基于對國家房地產登記機關登記行為公信力的信賴而受讓物權的，如果因房屋轉讓不符合原所:有人本意而被撤銷，將嚴重損害房屋登記的公信力和市場交易秩序的穩定性。因此，《物權法》第106條規定，無處分權人:將不動產轉讓受讓人，如果受讓人受讓該不動產是善意的，并以合理的價格轉讓，依照法律規定進行了登記的，受讓人取得該不動產的所有權。盡管《物權法》對本案無溯及力，但保護善意取得、維護市場交易秩序的法律精神是應當遵循的，故不宜判決撤銷塘沽房管局為其頒發的《房屋所有權證》，可依據最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第56條第4項規定，判決駁回原告的訴訟請求。再次.行政訴訟是對被訴行政行為的合法性進行審查，即根據登記機關作出登記行為時所依據的事實證據和所履行的行政程序，判斷確定被訴登記行為是否符合有關行政法律規定。根據本案現有事實證據，基本能夠確定行政機關的責任。如果案件因涉及刑事詐騙犯罪而中止，由于刑事偵破工作尚無線索，案件偵破可能遙遙無期，而涉及本案的訴爭房屋行政管理關系不宜長期處于不穩定狀態，且原告李宵曾因案件中止問題多次上訪，甚至進京非正常訪，影響社會穩定，因此根據本案現有證據及時判決效果更好。李宵因此所受損失可通過訴房屋登記部門行政賠償獲得司法救濟。
天津市高級人民法院審判委員會多數人傾向于第一種意見，但均認為該案所反映的房屋登記涉及刑事犯罪及善意第三人利益保護問題在目前行政審判實踐中普遍存在，各地司法審查標準和裁判結果等做法不盡統一。為此，審判委員會討論決定，就如下問題請示:被訴房屋登記行為因涉嫌刑事犯罪而難以確定各方責任的可否全案移送公安機關進行刑事偵查?或適用最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第51條第7項之規定，裁定中止訴訟?如果進行實體審理裁判，因該行為發生在《中華人民共和國物權法》實施前，可否參照適用(中華人民共和國物權法》第106條的規定，或者比照該法律規定精神予以處理?
二、法理分析
要弄清楚法院在審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪，應當如何處理的問題，必須對天津市高級法院提出的三種觀點進行分析。.
(一)關于能否移送的問題
行政訴訟法規定:“人民法院發現受理的案件不屬于自己管轄時，應當移送有管轄權的人民法院。受移送的人民法院不得自行移送。”該條是針對法院之間的移送管轄所作出的規定，與法院需要向公安、檢察機關移送案件的不同點，僅僅是移送的機關不同，但其確定移送管轄的前提條是受訴法院不具有管轄權。人民法院在審理行政案件中，認為行政機關的主管人員、直接責任人員違反政紀的，是否給予行政處分或者進行刑事偵查提起刑事訴訟，不屬于人民法院管轄的范圍，因此，《行政訴訟法》第56條規定，人民法院應當將有關材料移送該行政機關或者其上一級行政機關或者監察、人事機關;認為有犯罪行為的，應當將有關材料移送公安、檢察機關。人民法院在審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪，因該案屬于法院的管轄范圍，故不能將此案移送公安、檢察機關，只能將該案涉嫌犯罪的材料移送公安、檢察機關。因此說，天津市高級法院提出的第一種意見，即將本案全案移送公安機關的理由是不成立的。
(二)關于中止訴訟的問題
訴訟中止是指在訴訟進行過程中，因發生某種無法克服和難以避免的特殊情況，使訴訟無法繼續進行或不宜進行，因而法院裁定暫時停止訴訟程序的制度。中止訴訟的前提條件是，因發生某種無法克服和難以避免的特殊情況，使訴訟無法繼續進行或不宜進行。我國行政訴訟法沒有中止訴訟的規定，但在行政訴訟中仍存在需要中止訴訟的情形，最高人民法院參照民事訴訟法的有關規定，結合行政訴訟的特點在《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)第51條第1款中規定:“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟:(一)原告死亡，須等待其近親屬表明是否參加訴訟的;(二)原告喪失訴訟行為能力，尚未確定法定代理人的;(三)作為一方當事人的行政機關、法人或者其他組織終止，尚未確定權利義務承受人的;(四)一方當事人因不可抗力的事由不能參加訴訟的;(五)案件涉及法律適用問題，需要送請有權機關作出解釋或者確認的;(六)案件的審判須以相關民事、刑事或者其他行政案件的審理結果為依據，而相關案件尚未審結的;(七)其他應當中止訴訟的情形。”人民法院在審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪，只有在需要以刑事審理的結果為依據，而相關案件尚未審結的情形時，才能中止訴訟。人民法院在審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪，有以下幾種情形。
一是法院在審理房屋登記行政案件中，發現原告與案外詐騙人有串通實施詐騙行為的證據或者有證據證明“詐騙線索”的情形。因刑事案件的事實與行政案件的事實相同，公安、檢察機關在刑事偵查中具有很強的偵查手段，較易查清全部案情，此外，如果原告與案外詐騙人有串通實施詐騙行為，第三人善意取得房屋所有權，有可能房屋管理機關存在未盡審慎審查職責的問題，但第三人取得產權證是合法的，應受到法律的保護，應當駁回原告的訴訟請求。如果原告與案外詐騙人沒有串通實施詐騙行為，就有可能作出撤銷或確認違法或維持被訴行為的判決。為了保證刑事判決與行政判決相一致，就必須刑事先行。也就意味著，行政案件須以刑事案件的審理結果為依據，而刑事案件尚未審結時，須等待刑事案件的判決結果出來后方能再進行裁判。對此種情形，法院應當依據《若干解釋》第51條第1款第7項的規定中止訴訟。
二是法院經審理認定，第三人從案外犯罪嫌疑人購買的房屋不屬于善意取得的情形。(民法通則》第58條規定:“下列民事行為無效:(一)無民事行為能力人實施的;(二)限制民事行為能力人依法不能獨立實施的;(三)一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下所為的;(四)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的;(五)違反法律或者社會公共利益的;(六)經濟合同違反國家指令性計劃的;(七)以合法形式掩蓋非法目的的。”“無效的民事行為，從行為開始起就沒有法律約束力。”《合同法》第52條規定:“有下列情形之一的，合同無效:(一)一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益;(二)惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益;(三)以合法形式掩蓋非法目的;(四)損害社會公共利益;(五)違反法律、行政法規的強制性規定。”第59條規定:“當事人惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益的，因此取得的財產收歸國家所有或者返還集體、第三人。”上述規定明確了惡意串通實施詐騙的行為，屬于無效民事行為，不受法律保護。因此，房屋管理機關對具有惡意串通的房屋買賣行為，不應給予核發房屋產權證，其核發行為屬于違法，為保護房屋產權人的合法權益，應當撤銷被訴核發房屋產權證行為。人民法院審理行政案件，是對被訴具體行政行為的合法性進行審查的，因此，無論是否存在犯罪，都不會影響被訴具體行政行為的合法性審查，也就是說，無須等待刑事案件的判決結果作出行政判決，故不應中止訴訟。
三是法院經審理認定，原告與案外詐騙人之間不存在串通詐騙的情形。全國人民代表大會于2007年3月16日通過，自2(X)7年10月1日起施行的《中華人民共和國物權法》第106條規定:“無處分權人將不動產或者動產轉讓給受讓人的，所有權人有權追回;除法律另有規定外，符合下列情形的，受讓人取得該不動產或者動產的所有權:(一)受讓人受讓該不動產或者動產時是善意的;(二)以合理的價格轉讓;(三)轉讓的不動產或者動產依照法律規定應當登記的已經登記，不需要登記的已經交付給受讓人。”“受讓人依照前款規定取得不動產或者動產的所有權的，原所有權人有權向無處分權人請求賠償損失。”“當事人善意取得其他物權的，參照前兩款規定。”根據該條的規定，無處分權人將不動產轉讓受讓人，如果受讓人受讓該不動產是善意的，并以合理的價格轉讓，依照法律規定進行了登記的，受讓人取得該不動產的所有權。反之，受讓人受讓該不動產是惡意的，其取得的財產不受法律保護，屬于無效行為的性質。根據物權法和合同法的規定，善意第三人的合法權益應當予以保護，房屋管理機關未盡審慎審查職責的，屬于違反法定程序的性質，但該發證行為不具有可撤銷內容，因此，只能確認違法。也就意味著，房屋管理機關給第三人核發的房屋所有權證是有效的，由于被訴行為違法，原告可以向被告房屋管理機關提起行政賠償。盡管本案發生在物權法施行之前，但民法通則、合同法亦作出了明確規定，在物權法未生效前，可以參照《物權法》第106條的規定，作出判決。第三人屬于善意取得，房屋管理機關未盡審慎審查職責的，應當依據《若干解釋》第57條第2款第2項的規定，判決確認被訴具體行政行為違法。因此類情形，亦無須等待刑事案件的判決結果作出行政判決，故亦不應中止訴訟。
根據上述分析，最高人民法院于2008年9月23日作出的(2008)行他字第巧號《關于審理房屋登記行政案件中發現涉:嫌刑事犯罪問題應如何處理的答復》中明確指出:“人民法院:
在審理有關房屋登記行政案件中，發現涉嫌刑事犯罪問題的，不應將該案全案移送公安機關處理，而應區別不同情況分別處理:一、第三人購買的房屋不屬于善意取得，參照《民法通則》第58條和《合同法》第52條、第59條的規定，房屋買賣行為屬于無效的行為，人民法院應當依法判決撤銷被訴核發房屋產權證行為。二、第三人購買的房屋屬于善意取得，房屋管理機關未盡審慎審查職責的，依據《物權法》第106條等有關法律的規定，第三人的合法權益應當予以保護，人民法院可以判決確認被訴具體行政行為違法。三、如果不能確定第三人購買的房屋是否屬于善意取得，應當中止案件審理，待有權機關作出有效確認后，再恢復審理。”
三、適用(2008)行他字第巧號答復應當注意的問題:
人民法院在審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯:罪時，還應注意以下問題。:
(一)關于被告的工作人員與第三人或原告之間存在犯罪的問題:
(2008)行他字第15號答復僅規定原告與第三人之間有串通實施詐騙行為的，應當中止訴訟，但未對被告工作人員與第三人或者原告之間串通實施詐騙行為的，是否應當中止訴訟作出規定。對此應否中止訴訟，還要根據具體情況，進行分析。
被告工作人員與第三人之間串通實施詐騙行為，如某房屋登記機關明知A公司的房屋已抵押給銀行，在接受A公司賄賂后，又給A公司的房屋辦理銷售許可證。A公司將房屋銷售后，攜款逃走。銀行將該房屋登記機關告至法院。法院所審理的行政案件，是審查房屋登記行為的合法性，只須查清被告是否存在重復登記的問題，而無需查清被告工作人員是否
接受第三人的賄賂，是否與第三人之間串通實施詐騙行為，就可以作出判決。因此，此類情形無須中止訴訟。被告工作人員與原告之間串通實施詐騙行為的，此類情形主要表現在欺詐訴訟中。例如，原告想取得第三人的房屋產權，與被告工作人員串通，偽造購房合同、房屋產權證書，原告向法院起訴后，被告拒不向法院提供房屋登記時的證據。如果第三人在訴訟中提供了其合法取得產權證的證據，原告偽造的證據被法庭發現，因法院審查的對象是被告給予第三人核發的房屋產權證是否合法的問題，此時無須等待刑事判決的結果，故亦不應中止訴訟。如果法庭發現原告提供的主要證據有偽證的嫌疑，但難以確認時，為了保障刑事判決與行政判決的一致性，行政案件須以刑事案件的審理結果為依據，而刑事案件尚未審結時，須等待刑事案件的判決結果出來后方能再進行裁判。此時，應當中止訴訟。被告工作人員與原告之間串通實施詐騙訴訟行為成功，事后被刑事判決糾正的，原法院或上級法院應當在刑事判決生效后，啟動行政訴訟監督程序，通過再審，糾正原錯誤的行政判決。
(二)關于行政賠償程序的問題
法院審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪的，除了有關對被訴行為審查程序問題外，行政賠償程序亦是不可回避的問題。因天津高院未就有關賠償程序問題請示，故答復未對有關行政賠償程序問題作出答復。
法院審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪的，有關行政賠償程序應當如何進行，亦須根據案件的具體情況進行處理。法院審理房屋登記行政案件中發現涉嫌刑事犯罪，涉及行政賠償的，主要有以下幾種情況。
1.原告與案外詐騙人有串通實施詐騙行為或被告工作人員與原告之間串通實施詐騙行為的。這兩類情形，法院都應當判決駁回原告的訴訟請求。因此，不存在給予原告的合法權益造成損害，如果原告提出行政賠償請求的，法院應當予以駁回，故不須進行行政賠償訴訟程序。
2.第三人從案外犯罪嫌疑人購買的房屋不屬于善意取得的情形。房屋管理機關對具有惡意串通的房屋買賣行為，不應給予核發房屋產權證，其核發行為屬于違法，為保護房屋產權人的合法權益，應當撤銷被訴核發房屋產權證行為。實際上也就恢復了原告對房屋的所有權。盡管，被訴發證行為違法，一般未給原告的合法權益造成損害，無須進行行政賠償程序。
3.原告或第三人與案外詐騙人之間不存在串通詐騙，第三人善意取得房屋所有權的情形。此類情形，案外詐騙人是直接侵權人，因此承擔全部賠償責任。如果案外詐騙人無賠償能力，因被告未盡審慎審查義務，被告應當承擔相應的賠償責任。所以，行政賠償訴訟要等到刑事訴訟及刑事附帶民事訴訟審結后，才能啟動。
4.被告工作人員與第三人、原告存在串通詐騙，并使其他當事人合法權益受到損害的。此類情形，被告承擔連帶責任，因此，在審結行政案件后，就可以啟動行政賠償訴訟程序。
載于《法律適用》2010年第5期 作者：蔡小雪
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