土地承包期內承包人轉為非農業(yè)戶口的是否有權獲得相應的土地征收補償
【案情介紹】
1996年1月5日，原告陳某代表全家四口人，以被告甲村一組村民（戶別為農業(yè)戶口）的身份與甲村一組簽訂農業(yè)承包合同，承包了該組村民所有的旱地1.16畝、水田0.38畝，共計1，54畝。1998年12月31日，S市T區(qū)人民政府給陳某發(fā)放證號為No066277的《土地承包經(jīng)營權證》，確認了陳某一家與甲村一組之間的農業(yè)承包合同關系。2002年1月21日，陳某一家遷往T區(qū)D鎮(zhèn)乙村居住，戶別為轉為非農業(yè)戶口。2002年7月23日，包括陳某一家原來承包的1.16畝在內的甲村的69.8畝旱地被征收。2002年7月24日，陳某將全家戶口從D鎮(zhèn)乙村遷回甲村，戶口類別仍為非農業(yè)戶口。2002年9月1日，征收方支付了土地補償款、安置款及青苗補償款。在土地被征收前，被告曾以《新鄉(xiāng)村征地表決書》一份，逐戶征求在征地范圍內有承包地的村民對征地的意見，原告陳某在該表決書上簽字同意征地。甲村村委會和甲村一組按比例將補償款以每畝1.5萬元分發(fā)給被征收土地的各戶村民，但為分給陳某一家，因此引起糾紛。2003年3月11日，陳某向法院提起訴訟，請求判決被告甲村一組、甲村村委會給付相應的補償款。
【法院判決】
S市T區(qū)人民法院于2003年6月25日判決駁回了原告的訴訟請求。
一審法院判決依據(jù):《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）第71條規(guī)定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利.”第74條第2款的規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經(jīng)濟組織所有�！痹骊惸骋患以瓉黼m是被告甲村一組的村民，但因其一家已于2002年1月21日遷往D鎮(zhèn)居住，戶別也轉為非農戶，故已喪失了作為農業(yè)人員承包土地的權利。甲村一組依法收回陳某一家承包的土地，是合理的。陳某一家承包該地享有的權利及應盡的義務隨之消滅。此后，該承包土地于2002年7月23日被征收。陳某一家雖于2002年7月24日回遷甲村，但仍保留非農業(yè)戶的性質。故陳某請求甲村一組及被告甲村甲村村委會給其支付征地補償安置款，理由不能成立，對其請求不予支持。
一審宣判后，原告陳某不服，向福建省S市中級仍民法院提起上訴。
S市中級仍民法院于2003年12月11日判決：一、撤銷一審民事判決；二、被上訴人甲村一組、甲村村委會應于本判決生效之日起10內，支付上訴人陳某土地補償款17400元。
二審法院判決依據(jù)：《民法通則》第4條規(guī)定：“民事活動應當遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的原則。”《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第14條第1款規(guī)定:“農民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產。土地承包經(jīng)營期限為三十年。發(fā)包方和承包方應當訂立承包合同，約定雙方的權利義務。承包經(jīng)營土地的農民有保護和按照承包合同的用途合理利用土地的義務。農民的土地承包經(jīng)營權受法律保護�！钡�2款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當?shù)恼{整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農業(yè)行政主管部門批準。”《農村土地承包法》第26條第1款規(guī)定：“承包期內，發(fā)包方不得收回土地�！钡�2款規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權的流轉。”第3款規(guī)定有：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”
2002年1月21日以前，上訴人陳某及其家人居住在甲村，是被上訴人甲村一組的村民�！锻恋爻邪�(jīng)營權證》證明，陳某一家在甲村一組承包了土地，承包期至2028年12月31日。陳某簽字同意的《新鄉(xiāng)村征地表決書》，不僅可以證明陳某承包的部分土地在此次的征地范圍內，還可以證明在該土地被征地前，甲村村委會和甲村一組承認陳某對這部分土地享有承包經(jīng)營權。在承包期內，陳某一家的土地承包經(jīng)營權，依法應當受到保護。2002年1月22日至7月24日期間，陳某一家的戶口雖然遷離甲村并轉為非農業(yè)戶口，但其不是遷往設區(qū)的市，而是小城鎮(zhèn)。在此期間，陳某一家在甲村承包的土地，應當按照其意愿保留土地承包經(jīng)營權，或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權的流轉。甲村村委會和甲村一組沒有證據(jù)證明陳某承包的旱地已經(jīng)在征收前被調整給其他村民，即使能證明事屬實，這種做法也由于不符合《土地管理法》第14條第2款和《土地承包法》第26條第1、2款的規(guī)定，不能受到法律的保護。因此，陳某訴請比照其他村民的標準獲得征地補償款（即每畝1.5萬元×1.16畝﹦17400元），符合法律規(guī)定，應當支持。
【評析】
本案一審和二審判決結果截然相反，究其原因，是對相關法律規(guī)定適用和對土地承包人身份變化產生的法律效果認識不同。本案的關鍵是陳某在承包期內身份發(fā)生變更，還能否獲得相應的土地征收補償問題。
從現(xiàn)有的法律規(guī)定來看，《土地管理法》與《農村土地承包法》均規(guī)定了農村土地承包的期限是三十年不變，在法定的承包期內，任何人不能剝奪其土地承包主體資格，即便個別農民存在戶籍變動情況，集體組織也不能因此收回其承包土地。這既符合法律規(guī)定，又符合中央關于承包期內“增人不增地，減人不減地”的精神。一審法院根據(jù)《民法通則》的規(guī)定，依據(jù)陳某及其家人戶籍由甲村遷往乙村，由農業(yè)戶口變?yōu)榉寝r業(yè)戶口就否定了陳某的土地承包人主體資格，不符合《土地管理法》和《土地承包法》的相關規(guī)定，忽視了陳某合法的土地承包經(jīng)營權，當然是錯誤的。
二審法院在充分查明本案事實的基礎上，按照特別法優(yōu)于普通法的原則，依據(jù)《土地管理法》和《農村土地承包法》這兩部民事特別法，認定了陳某雖然身份產生過變更，但均是在承包期內，而且是戶籍遷往小城鎮(zhèn)，有權利保留自己的承包土地，因此確認其仍具有被征收土地承包人的主體資格，并判決被告支付其相應的土地補償款，顯然是正確的。
【法理研究】
本案雖然是發(fā)生在《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）實施之前，但是判決依據(jù)的法律精神卻是符合《物權法》確立的土地承包經(jīng)營權為用益物權的精神，值得肯定。因此，隨著《物權法》的正式實施，有必要對土地承包人能否獲得土地征收補償，以及土地承包人在承包期內身份發(fā)生變更是否還能獲得土地征收補償問題進行深入探討。
一、土地承包人有權獲得土地征收補償
我國《憲法》規(guī)定，為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收并給以補償。《土地管理法》規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償�！掇r村土地承包法》規(guī)定，承包地被依法征收的，承包人有權依法獲得相應補償�！段餀喾ā芬�(guī)定，土地承包經(jīng)營權人依法對其承包的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的權利，有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產。這就明確了土地承包經(jīng)營權的物權性質，它既包括土地承包人依法對其承包經(jīng)營的耕地林地草地等享有占有、使用、收益的權利，有包括其承包期滿后續(xù)包的權利土地承包經(jīng)營權流轉的權利以及承包土地被征收后獲得補償?shù)臋嗬�。因此，土地承包�?jīng)營權人是在集體所有的土地上派生出來的用益物權，土地承包人是享有用益物權的權利人�！段餀喾ā愤�規(guī)定為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。而且《物權法》還進一步明確了“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償”。因此，可以看出，按照憲法和法律的規(guī)定在承包土地被征收是，承包人完全可以作為獨立的權利主體，而不是僅作為合同一方的當事人，土地承包經(jīng)營權也可以作為獨立的財產權利獲得相應的補償。
二、土地承包人在承包期內身份發(fā)生變更是否還有權獲得土地征收補償
（一）集體經(jīng)濟組織成員資格的認定
有資格才有權利。集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關農民的基本民事權利，成員資格確認問題是土地征收補償費分配糾紛案件的核心問題。但是，我國法律對此規(guī)定不夠明確，造成了現(xiàn)實的困擾。關于集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標準。理論界存在不同觀點：
1.住所地說。以是否在本村長期居住為標準。這種觀點過于寬泛，如鄉(xiāng)村教師，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)、機關人員因各種關系都可能長期居住在農村、組，但其各種人事隸屬關系和相關福利待遇卻在所在單位，這部分人顯然不具備農村集體經(jīng)濟組織成員資格。
2.農戶說。依據(jù)是《國務院關于深化改革嚴格土地管理的規(guī)定》（國發(fā)〔2004〕28號）關于“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應當根據(jù)土地補償費主要用于被征地農戶的細則，制定土地補償費在集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法”的規(guī)定。該觀點認為，只要是在本村耕種土地的就是該集體經(jīng)濟組織的成員。這顯然是站不住腳的，因為，耕種土地的既有幫工，也有租賃者，他們與該集體經(jīng)濟組織并無法律上的權利義務關系。
3.村民說。次說以是否居住在本村、戶籍是否也在本村并與本村發(fā)生土地所有關系為標準。這種主張過于苛刻，致使“外來戶”“外嫁女”的人群得不到法律的有效保護，是與我國《婦女權益保障法》關于“任何組織和個人不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶為由，侵害婦女在農村集體經(jīng)濟組織中的各項權益”的規(guī)定相悖的。
4.戶籍說。其依據(jù)是一些地方法規(guī)或規(guī)章，比如《湖北省農村集體經(jīng)濟組織管理辦法》第15條規(guī)定：“凡戶籍在經(jīng)濟合作社或經(jīng)濟聯(lián)合社范圍內，年滿16周歲的農民，均為其戶籍所在地農村集體經(jīng)濟組織成員。戶籍遷出者，除法律、法規(guī)和規(guī)章另有規(guī)定外，其成員資格隨之取消。”這種觀點認為，戶籍是集體經(jīng)濟組織成員資格的唯一標準。
5.法定承包人說。次說依據(jù)《物權法》，該法第132條規(guī)定：“承包地被征收的，土地承包經(jīng)營權人有權依照本法第42條第2款的規(guī)定獲得相應補償�！边@種觀點認為，只要是與集體經(jīng)濟組織簽訂了《集體土地承包合同》的人，均為集體經(jīng)濟組織成員，承包人對承包土地依法享有在承包期內占有、使用、收益等權利，承包地被征收的，承包人當然有權獲得相應補償。
筆者認為上述觀點均不能全面概括集體經(jīng)濟組織成員，應當采用戶籍說和法定承包人說相結合的觀點。因為戶籍說對于僅遷入小城鎮(zhèn)，轉為非農業(yè)戶口的農民、升學和參軍的農民來說，不能產生效力；法定承包人說對于全家均遷入當設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的農民來說，也不能產生效力。因此，應當視情況分別認定才科學。
（二）土地承包人在承包期內轉為非農業(yè)戶口，是否還有權獲得土地征收補償
1.土地承包人在承包期內身份的變化并不能完全導致喪失土地承包資格。
《物權法》規(guī)定土地土地承包經(jīng)營權是一種非常重要的用益物權，賦予了農民長期而有保障的土地使用權，為維護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定提供了法律保障。該法第131條規(guī)定：“承包期內發(fā)包人不得收回承包地。農村土地承包法等法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。”此項規(guī)定充分體現(xiàn)了土地承包經(jīng)營權是用益物權的法律特征。根據(jù)這一規(guī)定，除法律對承包地的收回有特別規(guī)定外，在承包期內，無論承包人身份如何變更，只要作為承包人的家庭還存在，土地承包合同沒有依法解除，發(fā)包人均不得收回承包地。比如承包人家庭中個別家庭成員死亡的；子女升學、參軍或者在城市就業(yè)的；婦女出嫁，在新居住地未取得承包地的；承包人在農村從事各種非農業(yè)生產的；承包人進城務工的等。
2.土地承包人在承包期內轉為非農業(yè)戶口的，是否還有權獲得相應的土地征收補償，應當具體情況具體分析。
（1）承包人全家遷入小城鎮(zhèn)的，是否保留土地承包經(jīng)營權，尊重承包人的意愿。保留土地承包經(jīng)營權的，在承包地被征收的情況下有權獲得享有補償。
關于承包人全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，其承包土地能否收回的問題，中央有關文件曾經(jīng)規(guī)定，要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度，對進城落戶的農民，可根據(jù)其本人的意愿，保留其承包土地經(jīng)營權，也允許其依法有償轉讓，這是從我國加快小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的角度出發(fā)的。如果允許對此類人的承包土地進行收回，將會影響農民進入小城鎮(zhèn)的積極性，使其產生后顧之憂，不利于實現(xiàn)我國加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)化進程的政策目標。另外，還要考慮到我國目前的社會保障制度和體系尚不健全和完善，特別是在小城鎮(zhèn)，這種情況下，進入小城鎮(zhèn)落戶的農民一旦失去非農職業(yè)或生活來源，那么其在農村享有的土地承包經(jīng)營權仍將是其基本的生活保障。因此《農村土地承包法》第26條第2款規(guī)定:“承包期內，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權的流轉�！碑斎唬绻邪俗栽笇⒊邪亟唤o發(fā)包人，也是允許的。
（2）全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，不再享有土地承包經(jīng)營權，即使所承包的土地被征收，一般也不能獲得相應的征收補償。
全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，他們已經(jīng)不屬于農村集體經(jīng)濟組織成員，不宜再享有在農村作為生產生活基本保障的土地承包經(jīng)營權。另外，相對于小城鎮(zhèn)來說，設區(qū)的市的社會保障制度比較健全，承包人即使失去了穩(wěn)定的職業(yè)或收入來源，一般也可以享受城市居民最低生活保障等社會保障，如果允許其繼續(xù)保留承包地，就會使其既享有土地承包經(jīng)營權，又享有城市社會保障，有悖社會公平。還有設區(qū)的市的就業(yè)機會相對較多，承包人可以通過各種渠道獲得生活保障，其在農村享有的土地承包經(jīng)營權所具有的基本生活保障功能顯著弱化。為緩解農村日益加劇的人地矛盾，發(fā)展農村經(jīng)濟，承包人應當交回所承包的土地，使留在農村的農民有較多的土地耕種。因此，《農村土地承包法》第26條第3款規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”據(jù)此，如果此類承包人的承包土地被征收，一般不能獲得相應補償。
但需要說明的是，為鼓勵農戶進行農業(yè)投入，提高土地的生產能力，收回此類承包人的承包土地時，應給予農戶相應補償。因此，《農村土地承包法》第26條第4款規(guī)定：承包期內，承包方交回承包地或者發(fā)包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應補償�！�
二、本案啟示
農民到城市落戶，是社會發(fā)展趨勢，然而適合小城鎮(zhèn)特點的社會保障制度，還在積極探索和建立中。目前農民進入小城鎮(zhèn)后，無論戶口類別是否改變，都還不能確保享受的基本生活保障�！� 土地承包法》之所以規(guī)定“承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權的流轉”，主要是考慮土地是農民基本的生活保障，在農民進入小城鎮(zhèn)后的基本生活保障尚未落實時，如果收回他們的承包地，可能是他們面臨生活困難。因此，承包人在土地承包期內，全家遷入小城鎮(zhèn)，轉為非農業(yè)戶口的，可以保留土地承包經(jīng)營權，在此期間，承包土地被征收的，有權獲得相應的補償。
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