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新征收條例難產 拆遷條例變“釘子戶”
南方周末

地方政府被認為是最大反對者
唐福珍自焚式的慘烈拆遷催生了《國有土地上房屋和土地征收條例（征求意見稿）》（簡稱新征收條例）的誕生。然而向社會征求意見已過去5個月，國務院就何時出臺新條例仍然沒有明確消息。
新征收條例的出臺遇到了哪些阻隔？外界一直猜

參與“變法”的法律學者認為，如果條例實施，地方政府的“土地財政”將遭到嚴重遏制，這估計是新條例難產的主要原因。對此詢問，國務院法制辦并不愿透露詳情，僅向南方周末記者表示“意見在進一步研究之中”。據媒體報道，國務院法制辦收到了6.5萬余條意見。
輿論一度樂觀估計，拆遷條例會在唐福珍引發的社會氛圍下迅速破舊立新，如同2003年孫志剛之死導致的“收容遣送”惡法的滅亡。但5個月時間，立法進展沉寂無聲，反倒是惡性拆遷此起彼伏。
據記者了解，新征收條例要求政府征收必須是出于公共利益，這一規定將公權力從商業拆遷剝離出來，無疑是巨大進步。然而，新條例規定了6種“公共利益”，將舊房和危房改造也納入其中，卻引發無數爭議，一直有兩派意見爭執不下。
“這樣界定公共利益顯然過寬過濫�！北本┦胁帕悸蓭熓聞账�主任王才亮說。多年來一直代理拆遷案件的他發現，地方政府普遍利用舊城改造的名義和開發商勾結“經營城市”，制造城市房屋的剛性需求，操控房地產市場從中牟利。這一代表意見認為，新征收條例若給公共利益開這個口子將后患無窮。
在國務院法制辦召開的專家座談會上，這一點也飽受學者攻擊。
在拆遷實務部門看來，這一條款卻是巨大的限制。福建某地一拆遷辦主任告訴本報記者，“城中村改造納入公共利益是應該的，因為沒有出讓土地，就無法平整土地，城市就沒有資金來源。”然而，新條例在征收程序中所做出的嚴格限定，即進行危舊房改造必須要90%以上被征收人同意，補償方案應征得三分之二以上被征收人同意，補償協議簽約率達到三分之二才可生效，這讓拆遷干部們感到“無法工作”。

小小條例挑戰核心利益

事實上，在新舊條例交而未替的真空期，各地的血淚拆遷仍層出不窮。自唐福珍自焚后，又爆發了數起類似事件。鑒于拆遷矛盾沖突嚴重，5月15日，國務院發布了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法利益的緊急通知》，這被認為是中央嚴管拆遷的一記重拳。緊急通知提出，“對于程序不合法、補償不到位、被拆遷人居住條件未得到保障以及未制訂應急預案的，一律不得實施強制拆遷�！�
通知要求，對采取停水、停電，阻斷交通等野蠻手段逼迫拆遷，以及采取“株連式拆遷”和“突擊拆遷”等方式進行強制拆遷的，“因暴力拆遷或征地造成人員傷亡或嚴重損失的”，“對因工作不力引發征地拆遷惡性事件、大規模群體上訪事件，以及存在官商勾結，權錢交易的”，都要嚴肅追究責任包括刑責�！皩﹄S意動用公安民警參與強制征地拆遷造成嚴重后果的，要嚴肅追究有關黨政領導的責任�！蓖ㄖ�還要求各地對所有征地拆遷項目開展一次全面排查清理，限期整改。
在接觸大量拆遷官司的王才亮律師看來，“緊急通知”起到了一定的緩沖作用，客觀上保護了被拆遷者的利益，“如果能將這些精神反映到征收條例里面會很好�！�
上述拆遷干部對本報記者稱，他們現在拆房子無法可依，“老百姓拿出舊條例來，說這是無效文件，你的拆遷是違法的�！睆男抡魇諚l例征求意見以來，尤其是國務院的緊急通知下發后，他們在城中村改造中已經不敢動用強拆手段，采取了協議拆遷，挨家挨戶地做工作，他們僅有的辦法是“你不搬我也不拆你，而是讓同意搬的人做不同意的人的工作”。
這個微妙的變化也被北大法學院教授姜明安發現了。作為北京市人大代表，他考察了海淀區唐家嶺等地區的拆遷工作，發現這里拆遷時召開了村民大會，普遍征求意見，而且實現了拆一補三，農民獲得兩套住房以外，還可從村里共有的新建房屋收益中分紅。“顯然，跟以前比，對農民利益有更多的保護�！�
不過王才亮注意到，這個通知下發到地方后，并未做到有效傳達，有的甚至“石沉大�！薄０�括新華社和央視在內的中央級媒體對此都未予以重點報道。在他看來，這仍是官商勾結的利益集團在“從中作�！薄�
不過，有學者并不認為新條例的擱置是件壞事，至少表明各個利益集團在拉鋸和博弈�！耙�是出一個惡法，更可怕。”王才亮說。
中國人民大學法學院副院長王軼表示，新條例涉及到利益格局的重大調整，不解決地方政府事權和財權不匹配的問題，各方意見難以達成根本性的共識�！巴恋刎斦�”形成的根源在于我國1994年實行分稅制之后，中央掌握了較好的稅源，而地方對稅收的獲取很有限。從媒體報道可以看出，地方政府財政負擔非常重，賣地是其主要收入來源。新條例實施后，將會堵死大部分“土地財政”創收的道路，地方政府的債務問題將更加突出。
王軼認為，解決這一問題，必須做出結構性的調整，靠新征收條例一部法規單兵突破，非常困難。這是被普遍認為的新法難產的核心原因。