穩定和完善土地承包責任制，是黨在農村政策的根本體現，是保障農民權益、促進農業發展、保持農村穩定的基礎。在穩定土地家庭承包經營的基礎上，允許土地經營權合理流轉，是發展現代農業的客觀要求，改革開放30年來，以土地家庭承包經營為開始，全市農業經濟取得了較快的發展，農村土地流轉也從明令禁止到解禁，并遂步轉入規范。
1.明令禁止階段。改革開放之初至1988年之前，制度層面不允許進行土地流轉。1982年《憲法》第10條第4款明確規定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時，《民法通則》第80條規定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓”。1986年，最高人民法院在《關于審理農村土地承包合同糾紛案若干問題的意見》的司法解釋中規定“承包人在未經發包人同意私自轉包、轉讓承包合同的，承包合同無效。”這一時期，農地流轉被嚴格禁止。
2.解禁階段。以1988年憲法修正為標志，農村土地流轉制度經歷了從“禁止流轉、允許流轉到放開流轉”和由模糊不清到明確鼓勵的過程。這次憲法修正實現了由“不得出租土地”到“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”的轉變，奠定了土地使用權合法流轉的憲法地位。但此時只允許土地承包經營權進行轉包，而禁止轉讓、出租等。1993年，中共中央十四屆三中全會《建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出“在堅持土地集體所有制的前提下，延長耕地承包期，允許繼承土地開發性生產項目的承包經營權，允許土地使用權依法有償轉讓”。1994年12月30日，農業部在《關于穩定和完善土地承包關系的意見》中對農地流轉作出進一步指示，“在堅持土地集體所有和不改變土地農業用途的前提下，經發包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護。”2001年中央發布18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》明確指出“允許土地使用權合理流轉是農業發展的客觀要求。”2002年，中共十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償的原則進行土地承包經營權流轉，逐步發展規模經營”。這一階段實現了農地流轉的合法化。
3.規范化階段。2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》進一步指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。至此，農村土地流轉制度體系基本形成。
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