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涉外勞動(dòng)爭(zhēng)議 |
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| 非正規(guī)就業(yè)群體社會(huì)保護(hù)的國(guó)際參照——發(fā)展中國(guó)家的視角 |
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作者：石家莊趙麗娜律師編輯
出處：法律顧問(wèn)網(wǎng)·涉外dl735.cn
時(shí)間：2010/10/11 15:35:00 |
非正規(guī)就業(yè)群體社會(huì)保護(hù)的國(guó)際參照——發(fā)展中國(guó)家的視角
張青
【內(nèi)容提要】現(xiàn)代化推進(jìn)的時(shí)空壓縮特點(diǎn)，使非正規(guī)就業(yè)成為發(fā)展中國(guó)家部分勞動(dòng)者主要的就業(yè)形式之一，如何為非正規(guī)就業(yè)者提供社會(huì)保護(hù)，發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行了有益的探索，通過(guò)文獻(xiàn)考察，筆者從維權(quán)到增權(quán)、行業(yè)組織化以及培育自組織等幾個(gè)方面考察了非正規(guī)就業(yè)者社會(huì)保護(hù)的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為中國(guó)解決非正規(guī)就業(yè)人員的社會(huì)保護(hù)提供某些借鑒和參照。
【關(guān)鍵詞】非正規(guī)就業(yè) 社會(huì)保護(hù) 發(fā)展中國(guó)家
[Abstract]The time-space compression of modernization makes irregular employment one of the major forms for some workers in developing countries，where profitable researches have been conducted to protect them.Based on the textual study，the article makes a survey on the international experiences concerning social protection for these workers in terms of fights safeguarding and enlarging，organization and serf-organization，etc. so as to offer some reference for China to handle similar problems.
[Key words]irregular employment；social protection；developing countries
一、非正規(guī)就業(yè)的界定
非正規(guī)就業(yè)（informal employment）是指在規(guī)模較小、技術(shù)落后、資金較少、收入低微，得不到政府相關(guān)部門(mén)的保護(hù)和支持的部門(mén)進(jìn)行的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。之所以稱(chēng)之為非正規(guī)就業(yè)，是為了與那些有固定的勞資關(guān)系，受到政府相關(guān)部門(mén)的支持和保護(hù)并享有一定的福利和保障的部門(mén)就業(yè)形式相區(qū)別。不同的國(guó)家對(duì)非正規(guī)就業(yè)的稱(chēng)謂各不相同，在印度把非正規(guī)就業(yè)稱(chēng)為無(wú)組織部門(mén)就業(yè)，巴西把非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的人員稱(chēng)為無(wú)勞工證者，南非稱(chēng)其為邊緣部門(mén)就業(yè)，或者稱(chēng)為第二部門(mén)就業(yè)，在我國(guó)則稱(chēng)其為靈活就業(yè)。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化、社會(huì)轉(zhuǎn)型和勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響，不論是在發(fā)達(dá)國(guó)家、轉(zhuǎn)型國(guó)家，還是欠發(fā)達(dá)國(guó)家，非正規(guī)就業(yè)都成為正規(guī)就業(yè)的重要補(bǔ)充形式，特別是在發(fā)展中國(guó)家，由于城市化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村勞動(dòng)力大規(guī)模向城市轉(zhuǎn)移，這些轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力，受制于自身人力資本，以及其它一些制度因素，很難在正規(guī)部門(mén)就業(yè)。城市正規(guī)部門(mén)受制于自身發(fā)展的規(guī)模，也很難為需要就業(yè)者提供充分就業(yè)的保障。因此城市外來(lái)勞動(dòng)力以及因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而擠出的勞動(dòng)人口，在體制外尋求謀生的途徑，形成了與正規(guī)就業(yè)部門(mén)相對(duì)應(yīng)的體制外的非正規(guī)就業(yè)模式。
二、非正規(guī)就業(yè)的規(guī)模及其生存狀況
從全球范圍來(lái)看，非正規(guī)就業(yè)模式已經(jīng)成為體制外勞動(dòng)者重要的維持生計(jì)的方式之一，其數(shù)量不斷增多，并有逐漸擴(kuò)大的趨勢(shì)。從地區(qū)發(fā)展看，根據(jù)國(guó)際勞工組織2002年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，非正規(guī)就業(yè)在城市就業(yè)中占據(jù)了很大的比例。如在北非，非正規(guī)部門(mén)就業(yè)者占城市非農(nóng)部門(mén)就業(yè)的比例是到48％，撒哈拉以南非洲，非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)者占城市就業(yè)的比例是72％，亞洲的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是65％，拉丁美洲的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是51％，全球平均總計(jì)45％—50％[1]（P50）。從國(guó)別考察，1989年在加納的勞動(dòng)適齡人口中，59％的人屬于自謀職業(yè)者；在馬來(lái)西亞這一比例達(dá)到20％[2]在巴西，大約7100萬(wàn)勞動(dòng)力即總?cè)丝诘?4.7％在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)。從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，如果把目標(biāo)鎖定在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口范圍內(nèi)（15歲—64歲），那么巴西在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的人口將占到64.4％[3]（P3）。從1990—1997年巴西主要國(guó)家的非正規(guī)就業(yè)都占全部就業(yè)人口的一半以上。在拉美其他國(guó)家，非正規(guī)就業(yè)對(duì)吸納勞動(dòng)力減緩就業(yè)壓力也發(fā)揮著重要的作用。如在阿根廷非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的人口占全部就業(yè)人口的51.2％，玻利維亞占59.4％，智利50.6％，哥倫比亞55.1％，厄瓜多爾56.3％，墨西哥57.6％，秘魯54.9％[4]（P18）。在西非，大多數(shù)國(guó)家的非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)比例達(dá)到一半以上。在布基那法索和塞拉利昂，非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)比例高達(dá)75％。印度尼西亞擁有世界上規(guī)模最大的非正規(guī)部門(mén)經(jīng)濟(jì)，為勞動(dòng)力提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，在1980年到1990年這十年中，印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的人數(shù)占其全部勞動(dòng)力的60％多。1998年，在農(nóng)村地區(qū)從事非正規(guī)部門(mén)經(jīng)濟(jì)的勞動(dòng)力為4 300萬(wàn)人，在城市中在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)的勞動(dòng)力為1 400萬(wàn)人，大致相當(dāng)于印度尼西亞勞動(dòng)人口的65％[5]（P116）。非正規(guī)就業(yè)在緩解發(fā)展中國(guó)家的就業(yè)壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、特別是在增加?jì)D女的就業(yè)機(jī)會(huì)等方面發(fā)揮了積極的促進(jìn)作用。
但是從非正規(guī)就業(yè)群體所從事的主要職業(yè)來(lái)看，其成員大部分是由于經(jīng)濟(jì)變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型遭到社會(huì)排斥，特別是在鄉(xiāng)村與城市之間形成的推力與拉力的作用下而向城市流動(dòng)的新移民，他們受到自身人力資本的限制和制度約束，為了謀求生存而不得不到非正規(guī)部門(mén)從事生產(chǎn)和服務(wù)的群體。因此從社會(huì)分層的角度而言，非正規(guī)就業(yè)群體的大部分仍居于社會(huì)底層的地位。這一就業(yè)群體本身的非正規(guī)性特點(diǎn)使其容易遭受一系列不利因素和風(fēng)險(xiǎn)，如惡劣的生活及工作環(huán)境，所從事職業(yè)的“三D”（即英語(yǔ)dirty、danger、difficulty）特點(diǎn)所帶來(lái)的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，人力資本和資金所限而導(dǎo)致的低收入風(fēng)險(xiǎn)，就業(yè)方式的非正規(guī)性而帶來(lái)的就業(yè)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，而且這一群體中尚有一部分還沒(méi)有擺脫貧困的束縛。非正規(guī)就業(yè)人員的底層地位，使得非正規(guī)就業(yè)人員更需要社會(huì)保障等相應(yīng)制度安排來(lái)保護(hù)其生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，但是由于現(xiàn)代社會(huì)保障制度在制度設(shè)計(jì)上，只適用于有正式的勞資關(guān)系和固定的薪金收入的正規(guī)就業(yè)人員，而非正規(guī)就業(yè)群體往往不存在固定的勞資關(guān)系，就業(yè)模式帶有很強(qiáng)的異質(zhì)性、分散性、無(wú)組織性以及隱蔽性（部分非正規(guī)就業(yè)部門(mén)帶有流動(dòng)性）等特點(diǎn)；大部分非正規(guī)就業(yè)群體游離在制度邊緣，這就使現(xiàn)存社會(huì)保障制度很難適用于這一群體，再加之，發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限，使之很難有足夠的資金來(lái)實(shí)施普遍的社會(huì)保障制度和普遍的社會(huì)福利。因此非正規(guī)就業(yè)群體被排斥在現(xiàn)代社會(huì)保障制度之外，這種排斥加劇了對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)排斥和不平等，不利于社會(huì)整合和社會(huì)團(tuán)結(jié)。但是這一群體呈現(xiàn)出的不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，需要在社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)上關(guān)注這一群體，把這一群體納入現(xiàn)代社會(huì)保護(hù)之中來(lái)。為此，許多國(guó)家都在不同程度上進(jìn)行了嘗試和探索。
三、發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)探討
（一）從維權(quán)到增權(quán)
從權(quán)力角度來(lái)看，非正規(guī)就業(yè)人員大部分處于無(wú)權(quán)、少權(quán)和失權(quán)（如中國(guó)城市的下崗失業(yè)人員參與到非正規(guī)就業(yè)中來(lái)就是一種失權(quán)）的狀態(tài)，這種狀態(tài)導(dǎo)致非正規(guī)就業(yè)人員個(gè)人資源和社會(huì)資源的匱乏，導(dǎo)致他們對(duì)自我和對(duì)群體的消極評(píng)價(jià)，而這些消極的評(píng)價(jià)，經(jīng)常被內(nèi)化并整合進(jìn)他們個(gè)人的發(fā)展經(jīng)歷之中，揉合進(jìn)他們的群體形象中，使得他們?cè)诂F(xiàn)時(shí)生活中無(wú)力去爭(zhēng)取自己的權(quán)利和利益，從而在社會(huì)分層中處于底層的地位。因此在對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員提供社會(huì)保護(hù)時(shí)，應(yīng)以提升非正規(guī)就業(yè)者的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)作為重要的考慮。
所謂維權(quán)，即維持非正規(guī)就業(yè)者的基本人權(quán)，其主要特點(diǎn)是以生存安全為基礎(chǔ)，并適當(dāng)考慮非正規(guī)就業(yè)者的發(fā)展權(quán)。所謂維持生存安全，是因?yàn)樵诜钦?guī)就業(yè)群體內(nèi)部尚有一部分就業(yè)人員仍處在社會(huì)底層，還沒(méi)有擺脫貧困的束縛，他們需要生計(jì)維持，生存安全仍是這一群體的第一要義，而為了維持生存安全，首先就是要解決其就業(yè)問(wèn)題，這一點(diǎn)在某些發(fā)展中國(guó)家做出了積極的回應(yīng)，如印度為零就業(yè)家庭的成員以戶為單位，提供每年為期100天的就業(yè)機(jī)會(huì)，為表列種姓和表列部族中的非正規(guī)就業(yè)人員提供住房，并與國(guó)內(nèi)的金融機(jī)構(gòu)以及非政府組織合作采取多種方式，給予非正規(guī)就業(yè)者貸款和津貼補(bǔ)助。菲律賓和印度尼西亞政府實(shí)施低價(jià)糧食補(bǔ)貼計(jì)劃，保障非正規(guī)就業(yè)群體的基本生存需要。除此之外，對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體，實(shí)施強(qiáng)制的最低工資計(jì)劃，保障其收入維持。
所謂增權(quán)，即提高和增強(qiáng)非正規(guī)就業(yè)者的人力資本和資產(chǎn)建設(shè)能力。造成非正規(guī)就業(yè)者無(wú)權(quán)或少權(quán)的主要因素有，一是這一群體缺少基本的人力資本，二是缺乏基本的資產(chǎn)。因此許多發(fā)展中國(guó)家已經(jīng)意識(shí)到在維持非正規(guī)就業(yè)群體基本生存權(quán)的同時(shí)，增權(quán)（Empowerment）給非正規(guī)就業(yè)人員的重要意義。在實(shí)施基本生存權(quán)的社會(huì)保護(hù)之外，為了提升非正規(guī)就業(yè)群體的生存技能和收入，使之獲得體面的生活和工作，發(fā)展中國(guó)家采取了一些促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)群體經(jīng)濟(jì)保障的社會(huì)保護(hù)政策，賦予非正規(guī)就業(yè)者發(fā)展的權(quán)利。如孟加拉、菲律賓等國(guó)實(shí)施的小額貸款計(jì)劃，印度政府實(shí)施的補(bǔ)助貸款計(jì)劃都在不同程度上解決了非正規(guī)就業(yè)者的資金困難問(wèn)題，為了提高非正規(guī)就業(yè)群體的人力資本，印度等國(guó)發(fā)起了由政府財(cái)政進(jìn)行支持的就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，對(duì)年輕人特別是婦女進(jìn)行職業(yè)教育培訓(xùn)，在一定程度上促進(jìn)了非正規(guī)就業(yè)者尋求就業(yè)的機(jī)會(huì)，并對(duì)非正規(guī)就業(yè)者的創(chuàng)業(yè)計(jì)劃進(jìn)行資助。
（二）以行業(yè)組織化模式對(duì)非正規(guī)部門(mén)就業(yè)群體進(jìn)行社會(huì)保護(hù)
現(xiàn)代社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)是人類(lèi)進(jìn)入工業(yè)化社會(huì)以后，應(yīng)對(duì)工業(yè)化勞資關(guān)系的沖突，緩解社會(huì)危機(jī)而出現(xiàn)的。在制度設(shè)計(jì)上，社會(huì)保障制度的主要受益人是在正式部門(mén)就業(yè)的有組織的勞動(dòng)者。非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)難以實(shí)施的一個(gè)關(guān)鍵的瓶頸問(wèn)題就是這一就業(yè)群體的分散性和無(wú)組織性。如何把分散的無(wú)組織的非正規(guī)就業(yè)者組織起來(lái)，從而使之能夠納入有組織的社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)的框架之內(nèi)，這就需要在制度設(shè)計(jì)上有所創(chuàng)新。印度的地方政府克拉拉邦為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)。其主要特點(diǎn)就是把分散的無(wú)組織部門(mén)按行業(yè)進(jìn)行分類(lèi)，以行業(yè)分類(lèi)為標(biāo)準(zhǔn)，把非正規(guī)就業(yè)者組織起來(lái)，從而實(shí)現(xiàn)非正規(guī)就業(yè)者的行業(yè)組織化。
為了對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體實(shí)施社會(huì)保護(hù)，印度克拉拉邦從1969年開(kāi)始進(jìn)行了近40多年的探索，實(shí)施了一種被稱(chēng)作福利基金的保障制度，為非正規(guī)部門(mén)提供養(yǎng)老金、社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助，意外傷害等福利措施。該模式的主要特點(diǎn)就是把非正規(guī)部門(mén)的就業(yè)群體進(jìn)行分類(lèi)，然后把每一類(lèi)別分別組織起來(lái)，形成各自的行業(yè)協(xié)會(huì)組織，目前在克拉拉邦共有15個(gè)非正規(guī)就業(yè)群體行業(yè)協(xié)會(huì)組織⑴，以行業(yè)協(xié)會(huì)為基礎(chǔ)，把分散的異質(zhì)的非正規(guī)的就業(yè)者組織起來(lái)，并以行業(yè)部門(mén)為基礎(chǔ)，組建各種福利基金組織，對(duì)非正規(guī)就業(yè)者提供社會(huì)保護(hù)。
在資金的來(lái)源上，除政府給與一定數(shù)額的財(cái)政支持外，其余的資金由雇主和雇員按一定的比例支付，體現(xiàn)了雇主、雇員和政府在對(duì)非正規(guī)就業(yè)人員實(shí)施保障時(shí)的責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。
在福利基金的管理上，具體管理辦法是由政府、雇主和雇員共同組成的福利基金管理委員來(lái)進(jìn)行管理，其管理費(fèi)用不得超出福利基金收益的10％。
福利基金的主要用途，用于為組織起來(lái)的非正規(guī)就業(yè)群體提供養(yǎng)老金，死亡撫恤金、意外傷害補(bǔ)助金、醫(yī)療補(bǔ)助金、結(jié)婚補(bǔ)助、婦女生育補(bǔ)助，喪葬費(fèi)以及傷殘養(yǎng)老金等。所獲得保障數(shù)額根據(jù)所繳納基金的數(shù)量和年限不同而不等。
在這些行業(yè)中比較成功的是建筑工人福利基金制度。該制度規(guī)定，凡是受雇于與建筑業(yè)相關(guān)的部門(mén)的工人，不論其工作直接還是間接與建筑業(yè)相關(guān)，在這些部門(mén)中工作的就業(yè)人員，都可以稱(chēng)之為建筑工人，主要包括泥瓦匠、油漆工、木匠、攪拌工、筑路工以及挖土方工等共26個(gè)類(lèi)別[6]。福利基金制度規(guī)定其成員凡是年滿60歲的，根據(jù)其成為成員的年限和所繳納保險(xiǎn)費(fèi)率，將獲得每月200—400盧比的退休金；給予那些由于疾病或者意外事故而失去勞動(dòng)能力的成員每月75盧比的傷殘養(yǎng)老金，意外傷害補(bǔ)助最高限額是給予傷殘者5萬(wàn)盧比補(bǔ)助；福利基金的成員及其子女可以獲得2000—3 000元的結(jié)婚補(bǔ)助，婦女生育時(shí)給與500盧比補(bǔ)貼，但只限于兩個(gè)孩子，超出兩個(gè)孩子的生育不再獲得生育補(bǔ)助；如果福利基金會(huì)成員在60歲之前死亡，那么相關(guān)受益人可獲得最高1萬(wàn)盧比死亡補(bǔ)償金；患重大疾病的成員將獲得1000盧比的醫(yī)藥費(fèi)補(bǔ)貼。
對(duì)于如何成為建筑部門(mén)福利金制度的成員，該行業(yè)協(xié)會(huì)、椰子生產(chǎn)工人行業(yè)協(xié)會(huì)、手紡織工人行業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)動(dòng)車(chē)夫行業(yè)協(xié)會(huì)、裝卸工人行業(yè)協(xié)會(huì)等。制度規(guī)定，凡是18—60歲之間的克拉拉邦公民沒(méi)有享受任何福利基金，從登記之日起一年之中在建筑部門(mén)從事90天以上的工作的工人就可以成為該福利基金的合法成員。
在基金的籌集方面規(guī)定，基金的主要來(lái)源由工人、雇主、政府三方以及少量的承包人的營(yíng)業(yè)稅構(gòu)成。工人根據(jù)其年齡分三個(gè)等級(jí)，每月分別繳納10、15、25盧比的保險(xiǎn)費(fèi)，雇主需要繳納其建筑成本的百分之一，政府每年為新加入者繳納其本人所繳的10％。
從受益人來(lái)看，該福利金的覆蓋面達(dá)到了建筑工人總數(shù)的57％，在一定程度上保障了建筑工人的權(quán)益和增強(qiáng)了其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力[7]。目前該辦法在印度的古吉拉特邦和中央邦等開(kāi)始實(shí)施。
（三）培育自組織團(tuán)體對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體施以社會(huì)保護(hù)
社會(huì)保護(hù)是指由政府或其他組織建立各種保護(hù)性的制度和措施，以避免或減弱某些社會(huì)群體在社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷過(guò)程中所受到的利益損害。這一概念的內(nèi)涵遠(yuǎn)比社會(huì)保障制度更加豐富，它的主要目標(biāo)是著眼于抵消社會(huì)經(jīng)濟(jì)和文化變遷對(duì)某些群體的損害。從提供保護(hù)的主體上看，不僅包括政府，而且還包括其它一些能夠提供保護(hù)的社會(huì)組織以及自組織。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，通過(guò)自組織方式為非正規(guī)就業(yè)者提供社會(huì)保護(hù)，一些發(fā)展中國(guó)家也進(jìn)行了有益的探索。如印度、菲律賓、南非等國(guó)家的非正規(guī)就業(yè)人員，特別是女性勞動(dòng)者，自發(fā)走向聯(lián)合，建立起自己的組織，增強(qiáng)集體談判能力，促進(jìn)就業(yè)機(jī)會(huì)的增加和本身技能的提升。在這方面比較成功的是印度的自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)和南非的自謀職業(yè)婦女聯(lián)盟。
印度的自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)1972年成立于古吉拉特邦，自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)把全國(guó)不同背景、不同宗教信仰和種姓的城鄉(xiāng)貧困婦女聯(lián)合在一起，對(duì)其成員按她們的工作性質(zhì)進(jìn)行分類(lèi)，根據(jù)不同的行業(yè)提供各種不同的服務(wù)。如組織貿(mào)易團(tuán)體、合作生產(chǎn)團(tuán)體，進(jìn)行集體談判等。在城市中該協(xié)會(huì)幫助女性街頭攤販組織起來(lái)與地方政府進(jìn)行談判，同時(shí)為其成員提供資金幫助服務(wù)以及兒童保健。協(xié)會(huì)也為其成員提供市場(chǎng)開(kāi)發(fā)和職業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。現(xiàn)在自謀職業(yè)者研究院擁有自己的信息中心，負(fù)責(zé)研發(fā)、培訓(xùn)和交流信息。提供貸款是該協(xié)會(huì)最主要的一種互助方式，1974年，自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)以其成員的名義成立自己的銀行，該銀行為其成員提供貸款、儲(chǔ)蓄和保險(xiǎn)[8]（P8）。
在自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)的幫助和組織下，婦女的就業(yè)和經(jīng)濟(jì)安全得到了保障，這些加入?yún)f(xié)會(huì)的成員的物質(zhì)生活都不同程度地得到了改善。印度自謀職業(yè)婦女協(xié)會(huì)現(xiàn)在全國(guó)共有會(huì)員70萬(wàn)人，是目前印度最大的一個(gè)自助組織，也是目前印度非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部門(mén)中的最大的一個(gè)組織，對(duì)于解決婦女就業(yè)中存在的問(wèn)題提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。
在印度婦女自組織的影響下，1994年，南非的婦女開(kāi)始組建自己的自組織聯(lián)盟，以保護(hù)在非正規(guī)部門(mén)中就業(yè)的婦女的權(quán)益。參加到這一協(xié)會(huì)中成員有主要以下幾類(lèi)：一是以家庭為基地從事生產(chǎn)活動(dòng)的服裝工、手工編織工、餐飲服務(wù)人員、烘烤工、制磚工等；二是從事與農(nóng)業(yè)相關(guān)的用工人員，如園藝生產(chǎn)、禽畜飼養(yǎng)、傳統(tǒng)藥材種植和栽培的婦女；三是在街頭販賣(mài)蔬菜、水果、手工編織晶、服裝、傳統(tǒng)醫(yī)藥等的女性從業(yè)者。從1994年該組織建立到2003年，該協(xié)會(huì)共有成員4930人。參與到協(xié)會(huì)中來(lái)的婦女，該組織負(fù)責(zé)為其提供貸款、進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，并為其權(quán)益進(jìn)行集體談判，為婦女就業(yè)尋求機(jī)會(huì)，并對(duì)之進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)。近十年來(lái)，南非德班的婦女協(xié)會(huì)組織盡管沒(méi)有形成像印度婦女自組織全國(guó)性規(guī)模，但是在為婦女創(chuàng)業(yè)以及權(quán)益保護(hù)上，發(fā)揮了一定的積極作用[9]（P440—441）。
四、對(duì)中國(guó)的啟示
在漸進(jìn)式改革開(kāi)放不斷深入的中國(guó)，隨著城鄉(xiāng)戶籍制度的松動(dòng)，城鄉(xiāng)傳統(tǒng)二元體制分野的剛性日趨彈性化。但是伴隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的日益拓深，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力由于制度松動(dòng)所帶來(lái)的隱性失業(yè)的釋放，以及城市中體制內(nèi)勞動(dòng)者由于企業(yè)變革的擠出效應(yīng)，這種雙重?cái)D出效應(yīng)帶來(lái)了城市就業(yè)嚴(yán)重張力。正式就業(yè)崗位的不足，使靈活就業(yè)成為體制外勞動(dòng)者的主要就業(yè)路徑。特別是農(nóng)民工群體的規(guī)模在城市中的不斷擴(kuò)大，這一群體大部分在非正規(guī)部門(mén)就業(yè)。即使在正規(guī)部門(mén)就業(yè)，他們也主要從事著臟苦累等城市居民所不愿從事的行業(yè)，在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中日益邊緣化，成為社會(huì)分層結(jié)構(gòu)中的弱勢(shì)群體。隨著傳統(tǒng)的以城鄉(xiāng)分野為基礎(chǔ)的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)正在逐漸被新的以勞動(dòng)市場(chǎng)分割為特征的新二元社會(huì)結(jié)構(gòu)所取代，非正規(guī)就業(yè)這一就業(yè)方式將會(huì)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)一定歷史時(shí)期長(zhǎng)期存在，因此這一群體的社會(huì)保護(hù)問(wèn)題就成為我們黨和政府所關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，日益被勞動(dòng)和社會(huì)保障部門(mén)所關(guān)注。
關(guān)注非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)，對(duì)于控制社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建和諧社會(huì)，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體進(jìn)行社會(huì)保護(hù)也是政府執(zhí)行其社會(huì)管理職能的題中應(yīng)有之義。回顧整個(gè)社會(huì)政策的發(fā)展史，不論是英國(guó)早期的濟(jì)貧法還是新濟(jì)貧法的實(shí)施到德國(guó)俾斯麥時(shí)期實(shí)施的管理社會(huì)的政策，無(wú)不是在社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)了新的需要保護(hù)的群體或者社會(huì)分化影響了社會(huì)團(tuán)結(jié)，而由政府實(shí)施的管理社會(huì)的職能。社會(huì)保護(hù)政策的實(shí)施主要分為兩種模式，一種是治療性的，一種是預(yù)防性的。在發(fā)展中國(guó)家由于現(xiàn)代化進(jìn)程的時(shí)空壓縮性特點(diǎn)，使得社會(huì)保護(hù)政策的制定和實(shí)施需要兩種模式同時(shí)并舉，而且社會(huì)保護(hù)政策在實(shí)施的過(guò)程中應(yīng)以不斷出現(xiàn)的新社會(huì)問(wèn)題作為邏輯基礎(chǔ)，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，以上的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的考察可以給我們帶來(lái)許多啟示。
（一）對(duì)靈活就業(yè)人員實(shí)施多層次的社會(huì)保護(hù)政策
中國(guó)的社會(huì)保障制度是伴隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型而不斷建立并逐步發(fā)展起來(lái)的，最初制度設(shè)計(jì)帶有強(qiáng)烈的二元體制色彩，制度設(shè)計(jì)的偏好傾向于保障體制內(nèi)的就業(yè)者。中國(guó)的非正規(guī)就業(yè)者的主要構(gòu)成人員是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的擠出者和城市拉力作用下轉(zhuǎn)移到城市中尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)村勞動(dòng)力，以及近年來(lái)城市化加速進(jìn)程中失去土地的被動(dòng)城市化群體。因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而被擠出正規(guī)就業(yè)部門(mén)的勞動(dòng)者，我們稱(chēng)之為失權(quán)者，許多職工一次買(mǎi)斷了工齡，他們的養(yǎng)老和醫(yī)療保障主要由自己負(fù)擔(dān)，按月繳納，達(dá)到退休年齡，按照社會(huì)平均工資水平的60％領(lǐng)取養(yǎng)老金。農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到城市后出現(xiàn)了分化，一部分人因?yàn)闃I(yè)緣、地緣和人力資本的積累，而不斷實(shí)現(xiàn)社會(huì)分層中的向上流動(dòng)，而大部分卻在城市的邊緣行走，從事著城市中的臟、苦、累的工作，同時(shí)不能享受基本的人權(quán)及福利保障，因城市化建設(shè)而失去土地的農(nóng)民，變成了無(wú)地可種，無(wú)工可作，無(wú)保所依的三無(wú)人員。近些年來(lái)，隨著城市化進(jìn)程的加快，這一群體的范圍在不斷擴(kuò)大。如果我們把社會(huì)資源分成三個(gè)主要方面，即組織資源、文化資源和經(jīng)濟(jì)資源，那么非正規(guī)就業(yè)者恰恰是三種資源匱乏者，在社會(huì)分層體系中處于無(wú)權(quán)和少權(quán)甚至失權(quán)的際遇。這一群體的收人水平基本上只能滿足自己的生計(jì)需求。在權(quán)利的訴求上，一方面他們?cè)獾缴鐣?huì)的排斥；另一方面他們?cè)谶M(jìn)行基本的權(quán)利訴求時(shí)也缺少必要的社會(huì)資本和權(quán)力資本。所以在這樣的主客觀條件下，非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)必須由國(guó)家和社會(huì)來(lái)提供。在提供基本的生存權(quán)保障的同時(shí)，必須試圖幫助非正規(guī)就業(yè)群體增加其發(fā)展權(quán)利。只有這樣才能使之?dāng)[脫弱勢(shì)群體的地位，實(shí)現(xiàn)其生存與發(fā)展。
（二）實(shí)施以行業(yè)為標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保護(hù)可以有助于打破我國(guó)長(zhǎng)期存在的二元城鄉(xiāng)分割
對(duì)于非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)問(wèn)題，已經(jīng)引起了我國(guó)政府和勞動(dòng)社會(huì)保障部門(mén)的高度重視。在許多城市，開(kāi)始探索各種模式來(lái)為非正規(guī)就業(yè)者提供相應(yīng)的養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障措施。但是，以筆者所生活的沈陽(yáng)市為例，沈陽(yáng)市對(duì)靈活就業(yè)人員的社會(huì)保險(xiǎn)進(jìn)行了“擴(kuò)面”工作，使靈活就業(yè)人員按照不同的比例繳納社會(huì)保險(xiǎn)，主要是養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)。但是在“擴(kuò)面”辦法中明確規(guī)定，社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)面的受益人必須是具有沈陽(yáng)市的戶籍，并且對(duì)新市民和老市民在保險(xiǎn)受益中采取了不同的標(biāo)準(zhǔn)，這種做法盡管擴(kuò)大了保險(xiǎn)受益的群體，但是在打破城鄉(xiāng)二元分割的同時(shí)，在城市居民內(nèi)部又形成了一種以新舊市民為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)的城市中新二元分野。這種做法使新加入到城市中的靈活就業(yè)人員在遭受老市民的社會(huì)排斥的同時(shí)，又遭到制度排斥，不利于社會(huì)的整合和新市民的社會(huì)融入。而印度的克拉拉邦以行業(yè)為劃分基礎(chǔ)的福利基金制度可以徹底打破以身份為基礎(chǔ)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，這種做法可以很好地突破戶籍制度的剛性，有利于打破我國(guó)的二元體制分野，值得我們?cè)趯?shí)踐中學(xué)習(xí)和借鑒。
（三）對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)需要發(fā)揮社會(huì)自身的調(diào)節(jié)功能
社會(huì)保護(hù)這一概念的內(nèi)涵十分寬泛，它不僅指?jìng)鹘y(tǒng)意義上由政府實(shí)施的以立法為基礎(chǔ)的制度化的社會(huì)保障模式，也包括私人的和非法定的具有相似目標(biāo)的保護(hù)模式，例如互利社會(huì)。還包括各種并非完全由市場(chǎng)決定的正式的非正式的、私人捐獻(xiàn)等補(bǔ)救型模式[10]。由此可見(jiàn)，社會(huì)保護(hù)比社會(huì)保障的內(nèi)容更加寬泛，它體現(xiàn)的國(guó)家、社會(huì)和個(gè)人的多方參與，是國(guó)家行動(dòng)、社會(huì)行動(dòng)的統(tǒng)一，是一種復(fù)合的國(guó)家與社會(huì)的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體提供的多方位，多層次的保護(hù)模式。目前在部分發(fā)展中國(guó)家所出現(xiàn)的自組織團(tuán)體對(duì)非正規(guī)就業(yè)群體實(shí)施的各種保護(hù)性措施就是社會(huì)在發(fā)揮自我保護(hù)和調(diào)節(jié)自身發(fā)展的功能的體現(xiàn)。這種社會(huì)保護(hù)模式同樣值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。通過(guò)民間團(tuán)體和自組織的培育和生長(zhǎng)，可以產(chǎn)生一種互惠型集體行動(dòng)，可以產(chǎn)生積極的總和結(jié)果。而且個(gè)人和組織層面的合作關(guān)系能夠促進(jìn)社會(huì)和國(guó)家層面的合作，在非正規(guī)就業(yè)群體的社會(huì)保護(hù)方面形成國(guó)家與社會(huì)互動(dòng)的合力。
【作者介紹】沈陽(yáng)師范大學(xué)社會(huì)學(xué)學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)政策。
注釋與參考文獻(xiàn)
⑴如棕櫚工人行業(yè)協(xié)會(huì)、金腰果工人行業(yè)協(xié)會(huì)、建筑工人行業(yè)協(xié)會(huì)、土布工人行業(yè)協(xié)會(huì)、機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)輸工人
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