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　　《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）實施一年，雖然取得了重大進展和諸多成績，對推動中國社會進步產生了積極的作用，但實踐中存在的問題同樣不少，政府信息公開在很多地方和部門還存在著障礙，這源于各種因素，包括《條例》本身的局限性。

　　首先，《條例》的位階太低，它不是全國人大或者常委會制定的法律，只是一個行政法規(guī)，其調整范圍有限。像黨的機構的信息，如省委、市委、縣委的信息，就不屬其調整范圍。而我國很多重大決策源于省委、市委、縣委。黨的機構的信息不公開，公民的知情權就難以完全實現。此外，法院、檢察院、其他公權力機構的信息，《條例》也規(guī)范不了。

　　其次，《條例》上面還有很多相關的上位法，如保密法，檔案法等，這些上位法大多是上世紀制定的，沒有完全貫徹和體現信息公開的原則。如果兩者發(fā)生沖突，按照“上位法優(yōu)先”的原則，應該按法律辦，《條例》的規(guī)定就難于實現。

　　再次，《條例》的某些規(guī)范過于原則、過于寬泛，如第14條規(guī)定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息”。關于“國家秘密”形式上容易界定，只要文件定了密級（秘密、機密、絕密）即可歸入，但某些政府機關如果不想公開相應信息，完全可以濫定密級，以“國家秘密”為由拒絕公開信息。為此，必須確定實質性的界分標準。再比如商業(yè)秘密、個人隱私，“商業(yè)秘密”在《反不正當競爭法》里有個解釋，但該解釋還需要進一步細化。否則，許多企業(yè)，特別是違法企業(yè)，會將很多應向消費者公開的信息歸入“商業(yè)秘密”，以規(guī)避公開。至于“個人隱私”，由于我國目前尚未制定《個人信息保護法》或《隱私權法》，在實踐中更難于明確界定。再比如，《條例》第8條規(guī)定“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定”。什么叫作“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定”？這種模糊的條款，很容易成為信息不公開的理由。

　　此外，《條例》實施的環(huán)境也有待改善，環(huán)境包括體制、制度、政府部門和政府公職人員的觀念，等等。就觀念而言，有些人總認為保密可靠、穩(wěn)妥，信息公開風險太大，很可能會有損國家利益，因此能夠不公開就盡量不公開，能夠少公開就盡量少公開，這些觀念在很多官員的頭腦中根深蒂固。“民可使由之、不可使知之”，意思就是說不能讓老百姓知道太多，知道太多就不好管理。法律、政策讓老百姓知道了他就不好收錢了，不好攤派了。現在好多信息不公開，就是因為涉及到部門的利益。

　　最后，司法體制也是信息公開的環(huán)境問題，法院辦案不獨立，地方保護主義盛行。政府跟法院打招呼，市委、縣委跟法院打招呼，法院對相應信息公開的案子就不敢審了，甚至拒絕受理與信息公開相關的行政訴訟，有時，法院駁回起訴、不予受理，連一個裁定也不給當事人，使當事人不能向上級法院上訴，只能活活受氣。因此，沒有獨立的司法保障，公民獲取公共信息的權利通常就是一句空話。

　　對于《政府信息公開條例》實施中遇到的各種困難、障礙，我們不能企望在很短的時間內得到解決，而應當循序漸進，從以下四個方面入手，尋求突破：第一，對《保密法》和《檔案法》進行修改，將現代法治的理念和精神，包括信息公開、陽光政府的理念和精神貫徹到這些法律中去。第二，制定《保密法》和《檔案法》的實施細則。如《保密法》關于密級（絕密、機密、秘密）的確定主體、標準、程序的規(guī)定，《檔案法》關于解密年限、程序的規(guī)定，都可以通過實施細則將之具體化。第三，將《信息公開條例》上升為《信息公開法》，最好由全國人民代表大會通過，成為基本法律。同時，要在制度的約束下，促使政府部門和官員轉變觀念。

　　在法治國家，信息公開制度是保障公共權力透明的重要手段，相比之下，我們還有很大差距，甚至還沒有一部真正意義上的信息公開法律。從這個意義上說，由國務院制定的《政府信息公開條例》僅僅是該項制度建設的第一步，并且由于各種主觀和客觀條件的限制，《條例》規(guī)定的公民獲取公共信息的權利，更多的還停留在紙上，無法落到實處。因此，“為權利而斗爭”仍是建構信息公開制度必須面對的現實。


【作者簡介】
姜明安，北京大學法學院教授。