《國有土地上房屋征收與補償條例》(以下簡稱新拆遷條例)頒布前,有觀點認為,新拆遷條例正式實施后,可能會遭到地方政府的集體抵制。條例施行一個月后,曾上書全國人大常委會,要求修改《城市房屋拆遷管理條例》的北京大學法學院教授姜明安,在接受《法制日報》記者采訪時認為,由于在公共利益界定、征收決定程序以及補償價格評估等方面,新拆遷條例為地方政府留下了較大的操作空間,“地方政府的集體抵制”的情況應該不會出現,但應防止地方政府用各種手段規避新拆遷條例的實施。
舊城改建:“土地財政”突破的最弱防線
在新拆遷條例實施前,舊城改建、危房改造是一些地方政府經常用來進行商業開發的借口。新拆遷條例實施后,如果不能準確把握新條例當中的法律精神,嚴格執行有關“公共利益”的條件限定,那么,舊城改建很可能會成為土地財政繼續興風作浪的關鍵環節。
姜明安分析到,為了平衡城市發展和保護公民財產權的關系,新拆遷條例列舉了六種情形屬于公共利益,可以作出征收決定。其中有的條款操作空間較大,比如關于舊城改建的規定:“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”。這里并沒有完全排除隱藏在公共利益之下的商業牟利,很多商業開發可藉此披上“合法征收”的外衣。
那么該如何避免這種情況發生呢?北大法學教授王錫鋅提出,這需要地方政府部門積極落實政府信息公開制度,將舊城改建的原因、規劃及補償等內容予以完全公開,接受是否“符合公共利益”的審查和監督。同時,那些具有立法權的地方人大、政府在制定相關的地方法規、規章時,一定要嚴格按照新拆遷條例“危房集中、基礎設施落后”的法律限定,準確界定舊城改建的定義,不隨意做擴大解釋。
征收聽證:謹防被征收人的意志被架空
為了防止出現侵犯公民合法財產權的行政強拆現象,新拆遷條例完善了尊重被征收人意志的規定。如在條例第11條中規定:“因舊城區改建需要征收房屋,多數被征收人認為征收補償方案不符合本條例規定的,市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案。”
姜明安指出,在新拆遷條例第二次征求意見稿中,曾經規定因危舊房改造的需要征收房屋的,需要有90%以上被征收人的同意。對于這一條,當時許多地方政府的抵觸情緒是相當強烈的。后來新條例正式出臺后,這一條被拿掉了,代之以比較模糊的“多數人”。同時也規定:“市、縣級人民政府應當組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會,并根據聽證會情況修改方案。”這里就存在一個問題:真正參加聽證會的不光有被征收人,也包括公眾代表,不能排除一些地方政府在公眾代表成員組成上做文章,對被征收人的意志進行惡意稀釋。
對此,王錫鋅認為,要防止被征收人意志遭架空,市、縣級人民政府在組織聽證時,應認真落實我國聽證程序的相關法律規定,維護被征收人的知情權、參與權、表達權、監督權,實現決策的科學、客觀和公正,嚴防聽證程序走過場。
房屋評估:可操作空間依然很大
新拆遷條例最大的亮點就是規定了征收補償額按市場評估價確定的原則。但姜明安指出,通過確定房屋評估機構及制定評估辦法,地方政府在征收補償方面仍然可以有很大的操作空間。
比如根據新拆遷條例第十九條的規定:“被征收房屋的價值,由具有相應資質的房地產價格評估機構按照房屋征收評估辦法評估確定。房屋征收評估辦法由國務院住房城鄉建設主管部門制定。”第二十條規定:“房地產價格評估機構由被征收人協商選定；協商不成的,通過多數決定、隨機選定等方式確定,具體辦法由省、自治區、直轄市制定。”這里評估機構的確定辦法交由地方制定,仍讓人擔心評估機構的獨立性難免受到影響。
對此,王錫鋅提出,應嚴格審核地方政府對房屋評估所制定的相關地方規章,降低通過操縱評估程序來肆意壓低征收補償標準的操作空間。
王錫鋅同時指出,土地征收、房屋拆遷將是一個長期的利益博弈過程,由此產生的一系列矛盾沖突,不會隨著一部新拆遷條例出臺而萬事大吉。今后應該特別注意防止地方政府采取直接對抗或巧妙規避、架空等手段,阻撓新條例在各地的順利實施。
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