[法律顧問網(wǎng).涉外]編者按：本文2010年8月發(fā)布在正義網(wǎng)上，因本網(wǎng)感覺此篇文章認識深刻，著眼點與眾不同，故而選編入本站。
我國群體性事件“去律師”現(xiàn)象堪憂 制度障礙亟待破解
被迫“合作”現(xiàn)象
近年來，中國社會中各種群體性事件呈多發(fā)趨勢，對社會的和諧與穩(wěn)定構成了極大的挑戰(zhàn)。但是，在對群體性事件的處理機制中，依然沿用著傳統(tǒng)的行政管控模式，不同程度地輕視甚至排斥律師的作用。應當看到，對律師作用的輕視實際上就是對法治原則的輕視，而這恰恰是群體性事件多發(fā)的一個重要原因。
“開發(fā)商違背當初廣告中的承諾并不違法；現(xiàn)在在建的樓房程序上合法；打人事件并非開發(fā)商有組織有預謀的行動.”6月22日，江蘇鎮(zhèn)江市政府召開新聞發(fā)布會公布3項調(diào)查結果后，還在醫(yī)院靜養(yǎng)的業(yè)主魏小強，心情一下子跌落到了谷底。
幾年前，魏小強跟許多業(yè)主一樣，在開發(fā)商打出的“幼兒園、超市以及云崖飛瀑、曲澗流韻”的樓盤廣告誘惑下買了房，但業(yè)主們當初在沙盤上以及宣傳單上看到的綠化帶，如今正蓋起了商品房，承諾的幼兒園等設施也沒有了。
業(yè)主指責開發(fā)商欺詐，開發(fā)商稱廣告只是宣傳，最終要按合同履行，雙方頻起沖突。一直關注此事的鎮(zhèn)江市鼎豪律師事務所律師周華曾向開發(fā)商發(fā)去了律師函，希望能合理解決矛盾，卻被開發(fā)商置之不理。
此后，“受傷”的業(yè)主們紛紛自發(fā)到正在施工的樓盤工地門口拉起橫幅，阻止施工。抗議進行了十天后，終在6月11日，業(yè)主們和施工單位發(fā)生了流血沖突，部分業(yè)主受傷，三名業(yè)主傷勢嚴重住院。
“當時涌來的民工不下百人，將十幾個維權業(yè)主團團圍住，分明是有組織有預謀的，但政府調(diào)查結果卻恰恰相反。”魏小強告訴《方圓律政》記者，事后的調(diào)查宣稱開發(fā)商沒有任何責任，只有一名民工被查實打人，罰款500元，行政拘留13天后就被放出。
據(jù)了解，在市政府的新聞發(fā)布會上，信訪部門表示希望業(yè)主通過合法的途徑進行維權，拿起法律武器維護合法權益，但事實遠非如此簡單。魏小強告訴記者，當初一心想為業(yè)主維權的周華律師幾經(jīng)奔走，但在沖突事件后突然沉默了。
“周華跟我說某些領導找她談過話，明確讓她不再參與此事，并且不能接受任何媒體的采訪。”魏小強說。事實上被令禁言的不止周華一人。魏小強本人是江蘇大學法學院的教授，平日從事兼職律師工作，正是因為這種身份，也使他享受到了有關部門的“被令閉口”的待遇。
記者發(fā)稿前，事件沒有新的進展，滿腹怨氣的業(yè)主們無計可施。矛盾雖暫時被壓了下來，但將來形勢如何發(fā)展不得而知。可以肯定的是，在周華發(fā)出律師函甚至在流血事件后律師能進一步斡旋，群情激憤不致如此。問題的關鍵在于，由于政府有關部門對當?shù)芈蓭熛逻_了“禁令”，禁止律師插手此事，這意味著當事業(yè)主們通過法律維權的路徑也被堵死了，由此可能釀成更為激烈的沖突。
這次事件并非偶然，而是目前律師參與群體性事件困境的一個縮影。長期代理群體性事件的拆遷律師楊在明對此有深刻的體會。
楊在明正在代理一起征地案件，他也陷入了與上述沖突事件中的律師相似的困境。楊在明接手案件后，當?shù)卣òㄋ痉ň郑┕賳T多次找其談話，給他施加壓力。“據(jù)了解，是當?shù)卣ㄟ^高層找到了市司法局，希望其作為律師主管部門，給律師施加壓力，把案子壓下去。”楊在明表示，辦案中幾乎時時遭受這種壓力，如果“不合作”，在以后的從業(yè)過程中，將會遇到難以想象的障礙。
政府難打信任牌
群體性事件規(guī)模大、矛盾激烈、對抗性強，主要發(fā)生在土地征用征收、房屋拆遷、庫區(qū)移民、企業(yè)改制、環(huán)境污染以及農(nóng)民工權益保障等方面，大多與地方政府濫用行政權力、侵害弱勢群體的利益相關。不少業(yè)內(nèi)人士認為，律師參與群體性事件，幫助弱勢群體維權，勢必要損害政府的利益，這是政府不愿意看到的，定會全力阻撓。
“就征地而言，某些地方政府希望能夠用最小成本完成征地任務，給予的補償往往低于規(guī)定的補償標準，而老百姓不懂法，也意識不到自己所享有的全部權利，不容易掀起大的波浪。而律師介入便不一樣，老百姓在律師指導下會積極維權，律師因此會成為一些政府的‘眼中釘’。”國家行政學院法學部副主任楊小君教授解釋說。
“現(xiàn)在的問題在于政府的價值取向，維權者在沒有律師參與的情況下可能并不知道自己享有更多的權益，某些政府部門正是希望維權者‘無知’，而律師讓維權者清醒。”北京市中關律師事務所律師朱明勇抱有同樣觀點，認為政府的這種價值取向并不明智。
正因如此，有些地方政府將律師介入群體性事件視為和政府對抗，動輒采用不理性和非法的方式對律師的執(zhí)業(yè)行為予以限制。不過，一位不愿透露姓名的政府官員表示，有些律師缺乏處理復雜案件的執(zhí)業(yè)素養(yǎng)和能力，在受理群體性事件后，多會鼓動當事人采取非法方式實現(xiàn)自己的利益訴求，引起社會矛盾的激化，給維穩(wěn)帶來壓力，因此激發(fā)了有關部門對律師介入群體性事件的成見和不信任。
由于缺乏有效的利益訴求機制和司法保障機制，大多數(shù)群體性事件被迫通過非理性、非法治甚至暴力的方式尋求解決，而這種救濟方式不但無助于矛盾的解決，反而引起更大的反彈和社會不穩(wěn)定。
“律師的介入不是和政府對抗，而是作為處理矛盾的一個重要環(huán)節(jié)，通過正當表達弱勢群體的訴求來緩和矛盾，化解對立情緒，有助于弱勢群體合法利益的維護和政府的依法行政，從而實現(xiàn)真正的維穩(wěn)。”法律工作者秦悅民說。
2008年5月，朱明勇代理了蘇州“城管毆打地攤老漢致精神病”一案，當時正值汶川大地震發(fā)生，憤怒的家屬聚集了200多人準備在5月19日汶川地震哀悼日游行，被朱明勇說服制止。
“我能很快地平息當事人的情緒，很重要的原因是當?shù)卣呐浜稀Ｕ膽B(tài)度非常好，不僅對律師參與事件的處理不排斥，還鼓勵律師參與其中，甚至在當事人家屬找到政府時，政府告知讓律師出面解決更為妥當。”朱明勇最終與政府有關部門談判達成一致，受害人得到了同類案件最高的賠償金額，成功避免了這一糾紛演化成一場群體性事件，也避免了矛盾的激化。
楊小君補充說，雖然從客觀上說，律師介入群體性事件易形成聚合效應，可能帶來不和諧隱患，但不能就此否定律師參與群體性事件的積極作用，事實上，律師通過法律途徑處理矛盾是維護社會和諧穩(wěn)定的非常重要的一環(huán)。
“老百姓依托律師而不愿依靠政府機關來解決矛盾，也說明了政府在很大程度上已經(jīng)違背中央以人為本的理念。”在楊小君教授看來，某些“維穩(wěn)”的考慮不過是政府的借口，實際上就是對律師的不信任。
秦悅民說，這種雙方的不信任感造成了目前律師介入群體性事件的困境：一方面，通過法律途徑解決群體性事件是“成本最小”、最理性的解決方式，政府和利益相關群體都希望通過法律途徑化解雙方矛盾；另一方面，由于律師參與群體性事件面臨較大的風險，甚至連個人的人身權利都得不到保障，很多律師出于防范風險的考慮，不愿意受理群體性事件。
制度上設限？
拒絕代理群體性事件，在律師界似乎已經(jīng)成了一種司法“慣例”。記者曾采訪過多位訴訟律師，所有人都表達了不愿意代理群體性事件的想法。采訪中記者了解到，除了政府方面的排斥以外，制度上對律師參與群體性事件的障礙也是一個緊箍咒。
2006年5月，中華全國律師協(xié)會下發(fā)了《關于律師辦理群體性案件指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》涉及的是群體wwww性事件這一敏感問題，而《意見》本身亦成為引起激烈反應的“敏感問題”。社會各界對此爭議十分激烈，對《意見》持反對意見態(tài)度的律師也不在少數(shù)，而且各有各的反對觀點。
有的律師認為，《意見》的出臺是限制了律師的手足。律師在面對群體性訴訟案件的時候，從某種意義上說，已經(jīng)失去了獨立執(zhí)業(yè)資格，而是要依托于相關部門的指導意見來作出相應的選擇；也有的律師認為當前大多數(shù)中國律師是在為溫飽而奔波，在《意見》的指導下參與群體性事件的處理，是將律師推上了社會輿論的風口浪尖。
“《意見》出臺后，近年來最明顯的感覺是‘群體性事件’被夸大。原來定義的群體性事件的一個要件是委托人在十個人以上，現(xiàn)在委托人達到三個人以上的就可能被定性為群體性事件或者敏感性案件。”朱明勇分析說，“這說明律師主管部門的管理更嚴格了，稍有敏感的案件都要備案。”
但是，在很多業(yè)內(nèi)人士看來，這種“備案”的要求沒有法律依據(jù)。“《意見》實際上與法律的精神要義相悖，將會影響程序正義和公民權利的實現(xiàn)，并且有損于法律的尊嚴。”
“考慮到當前我國群體性事件的復雜性，律師協(xié)會對律師受理群體性案件通過備案的方式予以指導是必要的，可以避免個別律師的不理智行為，也可以以行業(yè)協(xié)會的名義對律師介入這些案件給予支持，保障律師的執(zhí)業(yè)行為符合法治的精神，維護律師的合法權利，避免一些地方政府對受理群體性案件的律師采取不法行為。”作為《意見》初稿的倡議人和起草人之一的著名拆遷專家王才亮告訴《方圓律政》記者，雖然在實際工作中備感壓力，但主張用《意見》規(guī)范律師執(zhí)業(yè)的初衷不改。
自《意見》出臺以來，業(yè)內(nèi)人士圍繞該《意見》的爭論就沒有間斷。《意見》規(guī)定律師事務所受理群體性事案件必須向所在地的律師協(xié)會備案，以及在矛盾激化的情況下向司法行政部門及時通報，已經(jīng)在實踐中被解讀為對律師受理群體性事案件的限制。
然而事實上，對應否備案的爭論似乎是毫無意義的，這不是問題的關鍵所在。記者調(diào)查了多位律師發(fā)現(xiàn)，律師并沒有在“備案”環(huán)節(jié)受到壓力而不能代理案子，上報只是一個形式，對律師辦案的真正阻力體現(xiàn)在辦案過程中。《意見》中規(guī)定律協(xié)以及司法行政部門有權了解并監(jiān)督律師辦案情況，這給律師獨立辦案留下了隱患。
“發(fā)生群體性事件的地方政府會通過走動關系，促使律師主管部門‘施壓’于律師，為律師辦案設置障礙或者強令律師退出案件。”在記者調(diào)查中，不少律師都有這樣的經(jīng)歷。
2008年三鹿奶粉事件中，《聯(lián)合早報》 在9月23日的報道中稱： “三鹿奶粉受害者要求索賠無門，政府要求律師別涉及三鹿奶粉事件？”香港《大公報》在9月22日的報道中稱：“一名不愿透露姓名的資深律師說，面對受害者們的索賠愿望，律師們只能是選擇拒絕或逃避，不是因為他們沒有良心，而是如果涉足三鹿奶粉事件，將不是簡簡單單的丟飯碗的問題。”
破困勢在必行
“目前，應對群體性事件的制度有缺陷，對律師保護不周。應鼓勵和支持律師介入群體性事件，并將其引導到群體性訴訟中，通過合法途徑化解沖突。”中國政法大學行政法研究所所長何兵指出，制度上的缺陷已經(jīng)嚴重影響到律師正常執(zhí)業(yè)，也變相地促使群體性事件向極端方向發(fā)展。
近年，群體事件屢見報端。僅2005年《社會藍皮書》就披露，從1993年到2003年群體性事件數(shù)量由每年1萬余起增加到6萬余起，參與人數(shù)也由每年約73萬人增加到約307萬人。劇增的群體性事件，給維穩(wěn)帶來了極大的挑戰(zhàn)。從實際情況來看，部分群體性事件之所以沒有能夠很好解決，釀成事端，根子就在于政府冷硬橫推，將合法的利益訴求機制“堵死”，導致法律“失靈”。當弱勢群體在法律體系里無從獲得正義的時候，只能訴諸私力救濟手段。
楊小君教授認為，減少弱勢群體訴諸極端私力救濟手段最行之有效的辦法便是，黨政機關、律師主管部門要給予律師參與群體性維權盡可能的支持。“律師不介入，更容易使矛盾激化為群體性事件。現(xiàn)在有些政府官員見識短淺，只看見眼前的利害得失，不明白律師實際上是維穩(wěn)的重要力量。”
值得關注的是，近年來，司法部對于律師代理群體性案件也給予了極大重視。司法部部長吳愛英多次在會議上提出，要進一步加強對律師隊伍的教育管理，切實做好律師代理敏感案件和群體性案件的指導工作。
據(jù)內(nèi)部人士透露，關于律師代理群體性事件的問題也是2010年全國律協(xié)主抓的幾個專題之一。2月5日，中華全國律師協(xié)會向各地律師協(xié)會發(fā)出的《關于認真貫徹落實全國政法工作電視電話會議精神切實做好三項重點工作的意見》提出，將繼續(xù)完善律師辦理群體性、敏感性案件的各項制度，并提出要進一步修訂《關于律師辦理群體性案件指導意見》。
“希望律協(xié)能夠提出更多保護律師執(zhí)業(yè)權利的建議，而不是沿襲之前的論調(diào)。”不少律師這樣坦言。
“顯然，只追責政府和司法機關的不足是不公正的，作為律師也應該為更好地為促進社會和諧和穩(wěn)定盡力。”楊小君教授說。
“這就要求律師要明確辦理群體性事件的動機，并把握好底線。”王才亮解釋說，律師參加群體性事件的處理，必須以高度的社會責任感，以積極促成群體性事件的妥善解決為目標。而律師作為群體性、敏感性案件的一方代理人，注意不要去放任矛盾發(fā)展，更不能激化矛盾、擴大矛盾，這便是底線。
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