一、農村承包土地調整糾紛產生的原因及種類
農村承包土地調整糾紛產生的原因:
(一)法律規定。按照《中華人民共和國農村土地承包法》的相關規定,我國農村耕地的承包期為30年,承包期內,發包方不得收回承包地和調整承包地。但該法第28條同時又規定:“下列土地應當用于調整承包土地或者承包給新增人口:集體經濟組織依法預留的機動地、通過依法開墾等方式增加的、承包方依法自愿交回的”。這就為農村承包土地在承包期間可以進行調整從法律上提供了依據。
(二)農村土地承包經營權變更的法律事實。
首先,應當弄清土地承包經營權的主體問題。農村土地承包經營權應當由承包經營戶享有,包括代表承包經營戶簽訂合同的戶主和享有土地承包經營權的家庭成員,因為土地承包經營份額是以家庭成員的狀況確定的,其經營也為家庭經營,家庭成員對土地的承包經營權共同享有,不能認為土地承包經營權為簽訂承包合同的人享有。我國《民法通則》、《農村土地承包法》規定,農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式,農村承包經營戶的合法權益受法律保護。這從法律上確定了農村承包經營戶的主體資格。土地承包經營權,依其產生的根源,應當確認為土地承包經營戶享有。
土地承包經營戶由于家庭人口的增減,處于相對變化的狀態,如出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作及參軍提干等。由于土地承包經營權的確定是以人口為基本因素的,人口變化必然引起承包經營權的不穩定。減少人口的,不影響其生存條件。而增加人口的,則產生人多地少、生存受到影響的情況。由此,也就產生了承包土地的調整,土地承包經營權的變更問題。這是農村土地承包經營制實行過程中,一個長期存在的問題。從法律角度上講,是土地承包經營權問題;從農民生存的基本條件要求上講,又是一個社會問題。為解決這一問題,國務院和各級地方政府都出臺過一系列政策,各地實踐中也采取了各種調整方法。2002年,全國人大代表會常委會通過的《農村土地承包法》,將耕地的承包期從法律上確定為30年不變。但遇有法定情況時應當進行調整。
種類:
從筆者所在基層法院近幾年受理的案件統計,大致有以下幾類:
(1)法律所規定的調整情況引發的糾紛。即我國《農村土地承包法》規定對集體經濟組織依法預留的機動地、依法開墾的新增地、承包方依法自愿交回的承包地等進行調整時產生的糾紛。其中尤以對承包方自愿交回的承包地予以調整時產生的糾紛為多。
(2)近年來,隨著城鄉建設的迅猛發展,大量投資項目的上馬,集體經濟組織大量耕地被國家依法征用,導致對土地承包權的相應調整,從而引發村民與村、社集體組織之間發生糾紛。
(3)因集體經濟組織成員的出生、死亡、婚嫁、遷出遷入、參加工作、參軍提干等人的變更引起的糾紛。
(4)少數集體經濟組織負責人為圖私利或為小集體利益損害部分村民利益引起糾紛。
二、農村承包土地調整糾紛案件的受理
我國《農村土地承包法》第51、52條規定:“因土地承包經營權發生糾紛的,雙方當事人可以通過協商解決,也可以請求村民委員會、鄉(鎮)人民政府等調解解決。當事人不愿協商、調解或者協商調解不成的,可以向農村土地承包仲裁機構申請仲裁,也可以直接向人民法院起訴。對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的,可以在收到裁決書之日起三十日內向人民法院起訴”。可見,對此類糾紛的可訴性,法律已有明確規定。但對其應適用民事訴訟程序還是行政訴訟程序處理,在審判實踐中卻多有分歧。為使問題具體化,現舉例分析。
2003年8月,被告某合作社有7份承包地由原承包人自愿交回被告,對此被告通過召開社員大會討論決定后,對承包土地予以了一定調整。原告李x屬被告的新增人,在此次承包土地調整中未能取得承包地。原告據此認為被告的行為違反法律規定,遂訴至法院,要求判令被告按原告應得的承包地實際面積乘以一般畝產量再乘以當年糧價的計算方式,每年定期予以原告經濟賠償。
本案是一起典型的因土地調整引發的訴訟,對該糾紛,一種觀點認為,被告合作社系群眾自治組織,不是國家行政機關,不能成為行政訴訟的主體。且被告作出土地調整的處置方案,也是由社員大會討論決定,其僅是代為行使社員的處理意見,并非依職權所作出的決定。因此與原告不存在管理者與被管理者的關系,屬平等民事主體,由此雙方產生的糾紛應適用民事訴訟程序處理。
另一種觀點則認為,此類糾紛應適用行政訴訟程序,筆者贊同此觀點。
首先,本案原告以未取得土地為由訴至法院,實質涉及到其土地承包經營權問題。農村土地承包經營權,是指農村承包經營戶根據承包合同取得的、對集體土地等自然資源享有的占有、使用和收益的權利。一般來講,丘陵地區以耕地為主要資源,山區以森林資源為主,牧區以草原資源為主。這是廣大農民賴以生存的最主要、最基本的生產資料。集體土地屬集體組織成員集體所有。實行土地家庭聯產承包經營體制后,農民承包經營權的取得,是由法律、行政法規及政策規定,以集體所有的耕地量和人口狀況來確定的,以保障農業人口都獲得生存的基本條件。一個農業生產合作社,除土地外,可能還有水塘、荒山、山林等資源,而這些資源是少量的,不可能或不宜按人口量來確定農業社成員較均衡地承包經營,一般都是采取農業社社員大會決議,用招投標或拍賣、公開協商的方式,由農業社部分成員甚至外村社人員,經過要約承諾的合同簽訂程序,承包人依合同的成立而取得承包經營權。不難看出,土地承包經營權的取得與水塘、荒山、山林等承包經營權的取得在根源上是不同的。土地承包經營權依法律、行政法規和政策,通過承包合同的形式,由農業社成員,基本均衡的取得和享有,產生的根源在于集體組織成員對集體土地所有權的共同共有,對主要生產資料的生存依賴,它不完全由合同當事人意思自治,是承包經營戶在已經享有承包經營權利的情況下,用合同的形式固定下來,并平等協商權利義務內容,使承包經營權產生法律上的意義。
其次,土地承包經營權是依土地所有權而產生的他物權,即對土地占有、使用和收益的權利。由于土地這一財產的特殊屬性,法律對土地所有權、使用權的爭議,規定了特殊的管轄方式。我國《土地管理法》規定,因土地所有權、使用權發生爭議的,由鄉鎮人民政府或縣級人民政府處理。當事人不服處理決定的,可向人民法院起訴。可見,土地權屬爭議屬行政管轄,而不屬人民法院民事訴訟主管。
四、解除合同的理由是否充分
對于已經生效的合同,當事人應當按照合同約定履行義務,不得擅自違約,更不得單方解除合同。審判實踐中因解除合同而引發糾紛數量相對較多,需我們重點注意。合同的解除分為協議解除及法定解除兩種情形,協議解除一般來講不會發生糾紛。但法定解除的必須符合法定解除的情形,主要有:因不可抗力而解除;因合同屆滿而解除;合同約定解除的條件成就時而解除;因不能實現合同承包目的而解除;因承包方全家搬遷且戶口轉為非農業戶口而合同解除;承包方無力經營且本人自愿解除;承包方在承包期內死亡且無人繼承其承包經營權而合同解除;承包方長期不予經營,造成承包地閑置而導致合同解除;承包方在承包期內進行破壞性、掠奪性經營,經發包方勸阻無效而導致合同解除;承包方隨意改變土地用途,經勸阻無效的;合同的繼續履行將影響一方重大利益的等等。一般來講,只有符合上述條件的,發包方或者承包方才能要求依法解除合同,否則解除合同即構成違約。
在實踐中,常發生發包方以合同約定的承包費偏低和其它原因為由要求解除承包合同,新任村委干部對前任村委干部與村民訂立的土地承包合同拒不認可,對未到期的承包經營合同單方解除后另行發包給他人,或自己承包;一些農村干部不學法、不懂法,法治觀念淡薄,工作方法粗暴,承包戶履行合同中稍有瑕疵,就隨意單方解除其承包合同,另行發包他人,以及村集體以其考上大學為由私自收回農村學生承包地等情況,這些解除合同的理由都是不充分的,違反了《農村土地承包法》的規定,其行為應被認定為無效的,對給承包人造成損害的還應承擔賠償責任。
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