【案情】
1991年始，丁某等與山東省章丘市西營村以及明水辦事處等職能部門陸續簽訂承包合同，承包明水鎮赭山山地、果園111.1畝，合同到期日為2015年。最初，丁某按照約定在所承包山地種植、經營林木，較好履行了義務，綠化了荒山。2007年7月，因該果園地下發現粘土而遭到非法挖掘，丁某收取盜挖人員的費用，稱用來彌補自己的損失。此后，果園地形地貌因瘋狂盜挖，致使丁某所包山地80%以上遭嚴重破壞。后經村委會和明水辦事處對盜挖進行阻攔，并派人日夜看守盜挖現場，才予以制止，防止了破壞的進一步擴大。辦事處和村委會遂起訴丁某等人，要求與其解除承包合同，丁某等人以承包合同未到期為由不同意解除合同。近日，章丘市人民法院作出解除雙方承包合同的一審判決，并由丁某等人填平不法分子所挖的深溝。一審宣判后，被告不服，上訴至濟南市中級人民法院。2009年4月14日，濟南中院作出維持原判的終審判決。現在，該判決已經生效。
【焦點】
承包合同未到期是否可以依法予以解除？
異地村民在當地簽訂的承包山地合同是否有效？
國家對承包山地行為有哪些相關規定？
在法定承包期內解除合同需具備哪些法律要件？
【短評】
結合審判實踐，法院在審理農業承包合同糾紛中，應把握兩個大的原則，即一方面要按照國家法律和政策維護農村土地承包關系穩定，促進新農村建設，有利于發展農村經濟，提高農民收入，合理利用農業資源等原則，對于有瑕疵或者欠缺條件的農業承包合同盡量不要認定無效，必要時，可以根據有關法律規定（比如情勢變更）予以變更；另外一方面，對于改變土地用途，用于非農建設的，應當由發包方即時監督、制止，如確實無法實現雙方訂立合同之目的的，為保護國家土地資源不受破壞，維護集體經濟的合法權益，應當予以解除，并應由承包方恢復原狀，如造成損失還應當予以賠償。
記者：本案中，承包方丁某等人是新泰的村民，在1995年來到章丘，承包了赭山的林地。這種外地村民在本地所簽訂的果園承包合同是否有效？關于其他經濟組織成員在本經濟組織承包果園方面我國法律和政策有什么規定？
主審法官鄭汝偉：農村土地承包經營權是存在于集體所有或國家所有的土地或森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面的權利。農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營的，由發包人與承包人訂立承包合同，約定雙方的權利和義務。我國法律和政策方面并不禁止其他經濟成員在本集體經濟組織承包經營土地，只是在承包費、承包期限等條件相同情況下，本集體經濟組織具有優先承包權。最高人民法院關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋第十九條規定得較為明確：本集體經濟組織成員在承包費、承包期限等主要內容相同的條件下主張優先承包權的，應予支持。但在發包方將農村土地發包給本集體經濟組織以外的單位或者個人，已經法律規定的民主議定程序通過，并由鄉（鎮）人民政府批準后主張優先承包權的，不予支持。《中華人民共和國土地管理法》第十五條第二款規定：農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的,必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。1995年丁某等人承包果園，是在本村村民無人承包條件下，村委會與鎮政府履行了相關手續，承包合同合法有效。
記者：關于農村土地承包，《中華人民共和國農村土地承包法》立法精神以及最高法院解釋都體現出國家對于農村土地承包穩定性的保護。本案合同約定的承包期限是20年，到期日為2015年，法院在承包期限內解除合同的法律依據和事實依據是什么？有無解除的必要？
鄭汝偉：確實，我國在農業承包合同方面的法律和政策總的原則是維護農村承包關系的穩定性，毋庸諱言，這有利于發展壯大農村集體經濟，增加農民收入，提高荒地或者閑置土地等資源的利用，保護農業承包經營戶的合法權益。土地承包法第四條規定，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定。同時，該法第十三條規定發包方有權監督承包方依照承包合同約定的用途合理利用和保護土地，制止承包方損害承包地和農業資源的行為。第五十六條規定，當事人一方不履行合同義務或者履行義務不符合約定的，應當依照《中華人民共和國合同法》的規定承擔違約責任。本案中，果園承包合同合法有效，在2007年7月之前的12年中，丁某等人確實做了大量投入，種植了果樹，綠化了山地，應該說此前雙方都按照約定履行了義務。但隨著被告所承包果園因地下發現粘土而遭到挖掘，部分果園被挖掘成深溝，堆積成土丘。審理中法官實地勘驗，所承包果園面積幾乎全遭挖掘，初步估計應在80%以上，破壞程度讓人觸目驚心。所挖掘深溝達幾十米之深，被告承包果園地形地貌遭破壞嚴重，別說繼續履行果園承包合同，就是只填平所挖掘深溝也是一項不小的工程。且，如果發包方放任這種結果，可能會加劇盜挖行為，使果園更加滿目瘡痍、面目全非。為保護土地資源和礦產資源不受破壞，發包方村委會以及鎮政府多次要求與承包方解除合同，接收赭山林地，承包方一直以不到承包期限為由不同意解除合同，于是發包方提起訴訟，要求解除合同。合同法第九十四條規定，有下列情形之一的，當事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能實現合同目的；（二）在履行期限屆滿之前，當事人一方明確表示或者以自己的行為表明不履行主要債務；（三）當事人一方遲延履行主要債務，經催告后在合理期限內仍未履行；（四）當事人一方遲延履行債務或者有其他違約行為致使不能實現合同目的；（五）法律規定的其他情形。法院經過審理，認為在合同履行中被告未按照約定履行好保護果園土地義務，鑒于所盜挖粘土所導致的土地破壞程度已無法實現當初簽訂合同時的種植果樹、綠化荒山的目的，根據合同法第九十四條第（四）項規定，依法判決解除雙方的農業承包合同。
記者：赭山林地遭到如此規模的破壞，承包方當然有無法推卸的責任，但是否存在承包方無力制止這種侵害行為或者雖已盡力，但憑其個人能力無法制止的情形？發包方是否為此也盡了其應盡的保護義務？
鄭汝偉：法庭也充分考慮到這種情形，但事實是在發現粘土后，丁某等人向盜挖的不法分子收取一定的費用，雖然承包方辯稱是用來彌補其果園林地受到損害的經濟損失，但由此恰恰證明是對盜挖行為的同意或者認可，應該說承包方的這種態度是盜挖造成目前嚴重后果的直接的也是主要的原因所在，對于這個后果的形成承包方不僅僅是未盡到保護義務，實際上是承包方改變了承包林地的用途，并導致無法繼續履行合同以及實現當初設立合同的目的。土地承包法第十七條規定，承包方承擔下列義務：（一）維持土地的農業用途，不得用于非農建設；（二）依法保護和合理利用土地，不得給土地造成永久性損害。承包方行為嚴重違背了該義務。發包方在意識到土地遭盜挖后多次制止，但合同沒有到期，承包方不同意解除，發包方沒有別的辦法，只能派人日夜守候，防止了破壞的進一步擴大。
記者：1995年丁某等人承包赭山果園林地，進行了投入，在合同解除后是否應該對丁某等人進行合理賠償？既然破壞嚴重，丁某等人是否有能力將破壞的果園地表恢復原狀？
鄭汝偉：無論是合同法還是侵權方面的法律，對于賠償損失的規定，一般是基于對方違約或者侵權，對方存在過錯（無過失賠償要基于法律的明文規定），同時也要造成事實上的損失。丁某等人前期雖然付出了勞動，也做了投入，但其未盡到保護義務，將果園種植改變成了粘土挖掘，嚴重破壞了地表，丁某等人對于合同的解除存在重大過錯，故丁某無權獲得賠償。當然，本案中丁某等人未主張賠償，法院對此也未予審判。相反，根據土地承包法第六十條第二款規定，承包方給承包地造成永久性損害的，發包方有權制止，并有權要求承包方賠償由此造成的損失。本案發包方有權要求承包人對于地表遭破壞造成的損失予以賠償，但鑒于原告的請求是要求丁某等人填平盜挖的深溝，屬于民法上的恢復原狀，符合民事責任承擔的形式和條件。至于是否有能力恢復原狀，法院不好界定，只能在判決生效后執行過程中靈活處理，比如在執行中可以由發包方組織工程機械人力等予以恢復，但由丁某等人承擔相應費用。
記者：當前農業承包合同糾紛案件主要有哪些特點？案件較之從前是減少還是上升？
鄭汝偉：近年來，國家對三農問題不斷加大投入，不但免交了農業稅，還對糧食生產進行補貼，土地收益增加，廣大農民的維權意識不斷提高，農業承包合同糾紛不斷出現，呈逐年上升的態勢。農業承包合同案件主要特點：一是人員涉及面較廣，一件案件處理的好壞，往往牽扯的是一批案件，一件案件的處理結果會對其他承包戶產生重要影響，往往是一戶不交承包費，多戶觀望。形成訴訟時，訴訟的是一兩戶，但實際上其他很多承包戶都在拭目以待，案件一旦處理不好，容易引發集團訴訟和社會群體矛盾。二是矛盾容易激化，因農民法律意識相對缺乏，糾紛發生后，當事人一方或雙方首先想到的不是通過法律途徑解決問題，而是按自己的行為方式去解決，如因魚塘引起的糾紛，承包到期后不按時交出，發包人或村委會往往采用強行方式收回，這容易激化矛盾。訴訟后，由于雙方對立情緒嚴重，調解難度較大。三是成訟時間季節性較強。用于農作物種植的農業承包合同糾紛，訴訟時間多集中在麥收和秋收前后，用于非農業建設的農業承包合同糾紛案件，訴訟時間一般發生在春節前后，果園承包合同糾紛一般發生在秋后。四是法律關系呈現多樣性，從土地權屬而言，有村集體所有的土地，有屬于國家所有依法由農民集體使用的土地；從土地的使用狀況而言，既有承包的耕地、荒山、灘涂，也有承包的果園、林地等；承包人的身份，除本集體組織內部的成員承包外，還有外來人員以招標等其他方式進行的承包經營。除直接承包關系外，往往還摻雜轉包、轉租、抵押等法律關系，較為錯綜復雜。本案值得稱道的是，明水辦事處在處理該案過程中依法行政，沒有依靠行政權力強行收回承包果園而造成矛盾激化，而是按照司法程序解決土城承包合同糾紛，向法院提起訴訟，為法院依法及時公正審判營造了有利條件。
記者：農村承包經營權糾紛成因主要有哪些因素？像本案這類情況是否多見？
鄭汝偉：審判實踐中，農村承包經營權引起的糾紛其成因主要有以下幾點：一是違背民主議定原則。未按法定程序取得承包經營權，有的村集體經濟組織在發包過程中，土地承包方案未經法定程序審議，造成違反法定程序發包土地；二是無效發包。村兩委換屆后，農村因人情以及村兩委認識偏差等因素，發包方未解除原村委會（當然村兩委換屆不構成解除合同的條件）與原承包人簽訂的承包合同而將同一塊土地又同時承包給別人，即通常所說的“一女嫁二夫”；三是因承包土地流轉問題形成糾紛。土地承包經營權中常因轉包、轉租、抵押等形成糾紛，有的是承包人將承包費交給轉包人而發包人未收到承包費，有的是轉包未經發包方同意；四是因經濟利益驅使而撕毀合同。隨著城市化進程以及新農村建設的加快，因為基礎建設或者商業開發占用承包地，因補償問題不到位或者補償費用低以及行政手段干預合同等，使此類糾紛呈上升趨勢；五是一方違約形成糾紛。有的承包人因與發包方有其他經濟糾紛而違反合同，未按約定及時交納承包費用。有的改變土地用途，未辦理農用地轉建設用地審批手續，便私自在可耕地中進行建設。像本案這種情形，發現礦產資源而承包人改變承包地用途，造成土地資源破壞，因此而解除合同的情形并不多見。
記者：你認為審理農村承包經營權案件應注意哪些問題？
鄭汝偉：結合審判實踐，個人認為法官在審理農業承包合同糾紛中，應把握兩個大的原則，即一方面要按照國家法律和政策維護農村土地承包關系穩定，促進新農村建設，有利于發展農村經濟，提高農民收入，合理利用農業資源等原則，對于有瑕疵或者欠缺條件的農業承包合同盡量不要認定無效，必要時，可以根據有關法律規定（比如情勢變更）予以變更；另外一方面，對于改變土地用途，用于非農建設的，應當由發包方即時監督、制止，如確實無法實現雙方訂立合同之目的的，為保護國家土地資源不受破壞，維護集體經濟的合法權益，應當予以解除，并應由承包方恢復原狀，如造成損失還應當予以賠償。
記者：通過審理這類案件，你作為一名基層法官，最大的感受是什么？
鄭汝偉：在審理這類案件中，要牢記以人民為本，為人民司法的理念，在審判中力求社會效果和法律效果的統一，法律效果服從于社會穩定發展的大局。就上述案例中，如果自己思維簡單，單純考慮法律效果而不顧實際盲目維護農業承包合同的穩定性，則有可能簡單地一判了之，那么發包方面臨的將是面對土地資源繼續遭盜挖的危險而束手無策，那樣其實也違背了法律的基本精神。作為基層法庭法官，除了要堅守法律，同時還要從我國國情出發，從實際出發，審判案件不是機械地摳法律字眼，也不是簡單地適用法律，而是要從根本上化解矛盾，消除事端，維護農村的發展和穩定，棄舊立新，尊重人性，促進人們關系和諧，為新農村建設提供司法幫助。
