轉為不設區的市級城市居民戶口后，張某交回承包地，后又反悔——
交回的承包地可否要求退回
作者：李新貴
［案情］
張某丈夫系國家公務員，自己與兩個孩子在上世紀八十年代農村實行土地承包責任制之初，承包了所在村民小組土地4畝余。爾后，張及兩個小孩隨夫進城，解決了不設區的市級城市居民戶口。在第二輪農村土地承包時期，張交回了承包地。村民小組將其交回的承包地另行承包給了其他農戶。隨著城市居民供糧政策的變化、城市就業困難和農業稅費取消等惠農政策的實施，以及我國土地承包法確立了農業人口遷入不設區小城鎮落戶的可以保留承包地的規定精神，張起訴要求收回原退給原村民組的承包地。
［分歧］
該案在處理時有兩種觀點。第一種觀點:可以收回退出的承包地。理由是其解決的非農戶口是在不設區的小城鎮。第二種觀點:不能收回退出的承包地。因為張退出承包地之時,農村完善土地承包制的政策是解決了“非農”戶口的農戶應該退回承包地。若以后生效法律處理當時問題，會失公正。
［評析］
１.關于農業人口轉入非農業人口承包合同終止問題
在上世紀八十年代后期，應完善農村土地承包制的政策，張某所在地的縣政府文件中明文規定了整戶遷入城市的，應該交回承包責任地。這一文件精神，合符當時的國家政策。之后，隨著農村土地承包責任制的進一步完善和法律制度的健全，國家對土地承包工作作出了一些新的規定，這些法律政策與以前的做法及政策出現了一些沖突和矛盾。而對已經過去了１０余年或更久時間的問題，不能簡單地以現行的法律政策去衡量過去發生的事情。
因此，當年張某在解決非農戶口后，盡管是遷入不設區的小城鎮，其終止與村民小組的承包合同，退回承包地，村民小組將其退回的承包地承包給其他農戶耕作，此舉并無不當。
２.怎樣理解土地承包法規定的農業人口轉入不設區小城鎮可以保留承包地的法律精神
2002年8月29日，全國人大常委會通過實施的農村土地承包法第二十六條，規定了農業人口全家遷入不設區小城鎮落戶的，可以保留承包的土地。該規定有利于保障土地承包制的穩定和完善，有利于進城農民在城里遇到無法就業情況時，回鄉仍有田可種。
但是，張某要求取回承包責任地是在上世紀八十年代后期。當時沒有頒布實施土地承包法，執行的政策是進城“農轉非”人員都必須退回承包責任地。而現在實行的農業戶口人員轉入不設區小城鎮落戶的可以不退回農村承包地的法律規定，無溯及力。因此，張的主張不應予以支持。
但須強調，如果張某所在村民小組另有可供張承包的土地，是否可以另行承包給張的？首先必須明確：這一問題是一個多元化解決糾紛的方法問題，屬于另一法律關系，不屬于本訴解決的問題。但是，出于妥善解決問題考慮，可以在本訴中一并作為調解方法予以考慮。應該肯定，如果張某所在村民小組有可供其另行承包的土地，當然可以在本組三分之二以上村民（或代表）同意的前提下，發包給張某承包耕作。
3.土地承包法頒布實施以后，退回承包地和要求取回承包地出現的糾紛及處理
一是在土地承包法實施以后，農民進入不設區小城鎮落戶時，也知道法律有可保留承包地的規定，而自愿主動退出了承包地，現在見到農村取消了農業稅，且有些農業生產還有國家補貼，便要求取回承包地的情況。對此要求，是不能支持的。因為盡管法律有規定在其進城時“可以”保留，但沒有保留是出于自愿退回。同時，“可以”保留也并非是“必須”保留。因而，這類主張是不應支持的。當然，如果這些進城農民在城里沒有就業，生活困難，要求返鄉收回原承包地或存在可供其另行承包的土地，只要三分之二村民（或代表）同意，應另當別論。
二是在土地承包法實施以后，退地農民及村、組當時并不知道有進入小城鎮落戶農民可以保留承包地的規定，而是村、組要求其退出承包地的，現在該進城農戶知道了法律有這樣的規定而要求取回承包地，則應區別情況處理。即如果該進城農民在城里已經生活有保障，僅以原來交回地是因不知道法律有“可以保留”的規定而主張取回，就不必支持其主張，原因是這些已經成為城市居民的人，沒有必要再回頭與原村農民爭利，其做法不應支持和提倡；反之，如果他們在城里沒有就業、生活困難，要求回鄉承包原退回的承包地,且村、組又有多余的土地，是應該支持的。而且盡管村、組對解決此問題有困難，也應積極想辦法幫助解決，這樣做才有利于化解矛盾和農村土地承包制的穩定和完善。
（作者單位：湖南省湘西土家族苗族自治州中級人民法院）
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