近年來，我國農村土地征收補償費用分配問題較多，主要是部分集體經濟組織成員因被限制或者剝奪分配權利而產生糾紛，以及因分配的數額差異巨大而發生爭議。產生糾紛的根本原因，在于目前法律、法規均只對土地補償費的權利主體、計算標準等進行原則性規定，但對于土地補償費如何在征地農民之間合理分配，并沒有制定明確的可供操作的實施辦法。因此，為切實保護被征地農民的基本權利，避免和減少矛盾、糾紛，當前亟須建立一套較為成熟、合理的土地補償費分配模式。
一、土地補償費分配的現有模式
實踐中，土地補償費一般由土地管理部門統一發放到相應的村民委員會或者村民小組，由其自主分配。由于缺乏相應的法律依據，分配的隨意性較大，分配結果呈現很大差異，歸納起來，大致有三種模式：
（一）平均分配
集體經濟組織將收到的土地補償費在全體集體經濟組織成員之間按照人頭平均進行分配。其法律依據為《土地管理法實施條例》規定的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，但不公平之處在于：“征不征一個樣”，即同一集體經濟組織內部沒有被征收承包地的集體經濟組織成員與因土地被征收而喪失承包地的集體經濟組織成員獲得相同的土地補償費，只在安置補助費上作區分；“有無承包地一個樣”，即因出生、結婚等原因剛加入集體經濟組織但尚未取得承包地的集體經濟組織成員，與因土地被征收而喪失承包地的集體經濟組織成員獲得相同的補償費；“有地無戶口不分”，即戶口遷入小城鎮但按法律規定未放棄承包地而仍繼續承包經營的人員被排除在集體經濟組織成員之外，導致承包地被征收后不能獲得分文補償。由此易產生糾紛。
（二）征誰補誰
土地補償費只分配給土地被征收的承包經營權人，其他集體經濟組織成員不參與分配。此模式在集體經濟組織大量土地被征收，且因土地肥瘦不等實行“以產定畝”的地方，易產生較大矛盾和糾紛。一是我國實行以農戶為單位的家庭承包方式，“增人不增地，減人不減地”，在承包期內，會有部分新增集體經濟組織成員并未實際取得承包地；而根據《土地管理法實施條例》的規定，土地補償費歸集體經濟組織所有。所以，該部分未分得承包地的集體經濟組織成員屬于權利主體，有權參與分配。若將該部分集體經濟組織成員排除在分配之外，勢必剝奪了該部分成員的基本權利。同時，新增成員多的農戶得到的人均土地補償費與成員減少的農戶相比會產生較大差異。二是“以產定畝”的合理性基礎是農業經濟，而在土地被征收作建設用地的情況下，土地的價值根本不在其地力肥瘦，而在于其承載功能，故當初依據“以產定畝”原則確定的土地分配面積已不再合理。
（三）分別補償
土地補償費分為兩部分，一部分在承包經營權人之間分配，另一部分在未取得承包地的其他集體經濟組織成員之間分配。此種方式缺乏相應法律依據，同時在劃分數額時缺乏科學合理的標準，承包經營權人往往利用人數優勢，作出有利于自己的分配方案，導致其他集體經濟組織成員雖然形式上參與了分配，但只是象征性地分得少量土地補償費，往往導致糾紛。
二、建立符合物權法規定的土地補償費分配模式
土地補償費的本質是土地的變價物，既然集體土地的權屬結構被設計為雙層構造，即集體土地所有權和派生出的土地承包經營權，那么土地補償費應從觀念上區分為兩部分內容：對現有承包經營權喪失的補償費用；對土地所有權喪失的補償費用。
（一）對現有承包經營權喪失的補償
1．定性與補償依據 農村土地承包經營權是農戶在集體所有的土地上，依照土地承包合同的約定，進行農業經營活動的權利，包括占有、使用和收益的權利。因此，農村土地承包經營權其性質屬于物權中他物權的用益物權，且是一種新型用益物權。其特性主要表現在：它是在他人所有之農村土地上設定的物權；它是享有和行使以對農村土地之占有為前提并以使用收益為目的的用益物權；它是依承包合同生效或依法登記而發生的權利；它是一種有期限的權利。
物權法第一百二十一條規定：因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應的補償。該法第一百三十一條規定：承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償。因此，物權法不僅明確規定農村土地承包經營權屬于用益物權，還明確規定因土地被征收致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，應當首先對用益物權人進行補償。
2．補償的標準與限制 農村集體土地被征收后，對用益物權人應當依法補償。但為了防止極端化，應制定統一、明確的標準予以限制。農村土地承包法第二十二條規定：承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效時取得土地承包經營權。因此，土地承包經營權是一種有期限的用益物權，產生于土地承包合同生效，消滅于土地承包合同失效。據此，對用益物權人的補償應當考慮用益物權行使的期限。即剩余承包期限較長的情況下，應獲得相對于剩余承包期限較短的情況下更多的補償費用。既然對土地承包經營權的補償數額與剩余承包期限密切相關，不妨以土地承包期限設定函數，對用益物權人補償的數額進行量化計算。設定土地補償費為函數W，土地承包期限為函數M，剩余承包期限為函數N，土地承包經營權（用益物權）補償費為函數Z，則用益物權人補償費計算公式為：Z＝W/M×N。如某宗地征地補償費為60萬元，土地承包經營權為30年，已經營20年時被征收，剩余承包期為10年，則該地用益物權補償費計算公式為：60萬元/30年×10年＝20萬元，為該地總的土地補償費的1/3，即應拿出20萬元對用益物權人進行補償，其余40萬元則屬于對土地所有權喪失的補償，屬于全體集體經濟組織成員共同所有。當然，這個公式所體現的經濟學意義和精確計量，最好是由政府部門在指定土地補償費分配指導文件時使用。法院應把握“村民自治”和“司法干預”的度，在個案中只有對承包經營權的補償顯失公平時，方可依案件當事人的申請，援引物權法第六十條對分配方案予以變更。
（二）對土地所有權喪失的補償
1．補償的對象 土地補償費首先按照上述函數計算對用益物權人進行補償后，其余部分應當屬于對土地所有權喪失的補償，即支付土地的對價。物權法第五十九條規定：農民集體所有的動產和不動產，屬于本集體成員集體所有。因此，作為土地對價的該部分土地補償費，應在全體具有集體經濟組織成員資格的人之間進行分配，即包括已取得集體經濟組織成員資格但尚未分得土地的成員，亦包括已經分得土地的集體經濟組織成員。此外，土地被征收而已經獲得部分補償的用益物權人，仍應參與該部分分配。
2．分配的原則 農村集體土地是對集體經濟組織全體成員的基本生活保障，作為一種集體所有的自然資源，集體土地的形成與集體經濟組織成員的個人勞動或者貢獻或者資歷深淺沒有關系。凡取得集體經濟組織成員資格的人，無論年齡長幼、身份、地位如何，其分配的權利是基于其成員身份而產生的，屬于成員權項下的自益權，是平等的。因此，因土地所有權喪失獲得的補償應當在具有集體經濟組織成員資格的人之間平均分配，而不應當有所差異。
三、小結
正確的土地補償費分配模式應是：首先，根據剩余承包期限確定一個相對合理的比例，然后按照這個比例拿出部分土地補償費對用益物權人因承包經營權喪失進行補償。其次，對于剩余部分土地補償費，應當認定歸全體集體經濟組織成員所有，應當在具有集體經濟組織成員資格的人之間平均分配。上述分配模式，可概括為“資金切塊，區分性質，對應不同主體”。它既符合土地集體所有制的基本制度，又符合物權法對包括用益物權在內的各種物權予以保護的精神，還因其蘊涵的在一個完整的土地承包期內，土地承包權人獲得土地補償的全部對價而賦予土地承包權人充分的保障，能夠最大限度他做到分配的合理化、公平化，避免因分配不公產生的矛盾和糾紛，有利于農村社會的穩定和社會經濟的發展。
（作者單位：重慶市高級人民法院）
